De Europese Unie werkt al tientallen jaren aan een gemeenschappelijk migratie- en asielbeleid. De regels over asielprocedures, internationale bescherming, opvang, gezinshereniging, arbeidsmigratie, terugkeer en grensbewaking zijn daardoor steeds sterker Europees bepaald. Sinds 12 juni 2026 geldt bovendien het nieuwe EU-Asiel- en Migratiepact. Dat pact moet procedures verder harmoniseren, verantwoordelijkheid tussen lidstaten duidelijker verdelen en nationale verschillen verkleinen. [1]

Toch zal het migratierecht waarschijnlijk nooit helemaal uniform worden.

Dat klinkt misschien tegenstrijdig. Als migratie een grensoverschrijdend Europees vraagstuk is, waarom stelt de EU dan niet gewoon overal exact dezelfde regels vast? Waarom bestaan er nog verschillende verblijfsvergunningen, procedures, beroepstermijnen, opvangsystemen en voorwaarden voor gezinshereniging? Waarom kan de rechtspositie van een migrant of asielzoeker nog steeds afhangen van de lidstaat waarin hij verblijft?

Het antwoord is dat Europees migratierecht geen volledig gecentraliseerd rechtsgebied is. De Europese Unie stelt steeds meer gemeenschappelijke regels vast, maar de lidstaten blijven op belangrijke onderdelen bevoegd. Bovendien worden de Europese regels uitgevoerd binnen zevenentwintig verschillende bestuursstelsels, rechtssystemen, woningmarkten, sociale zekerheidsstelsels en politieke culturen.

Migratierecht is daardoor tegelijk Europees én nationaal.

Het Europese recht kan bepalen welke minimumnormen of uniforme criteria gelden. Het kan echter niet automatisch zorgen dat iedere nationale overheid dezelfde capaciteit heeft, iedere rechter op dezelfde manier werkt en iedere migrant in dezelfde sociale omstandigheden terechtkomt.

Daarom is het belangrijk om onderscheid te maken tussen harmonisatie en volledige uniformiteit.

Harmonisatie betekent dat nationale rechtsstelsels dichter bij elkaar worden gebracht. De EU stelt dan gemeenschappelijke doelen, definities en normen vast. Lidstaten mogen daar niet zomaar van afwijken. Uniformiteit gaat verder. Dat zou betekenen dat de regels, procedures, instanties en rechtsgevolgen overal vrijwel identiek zijn.

Het Europese migratierecht beweegt steeds sterker in de richting van harmonisatie. Maar volledige uniformiteit wordt begrensd door de manier waarop de Europese Unie juridisch is opgebouwd.

De eerste reden daarvoor is het beginsel van bevoegdheidstoedeling. De Europese Unie mag alleen handelen op terreinen waarvoor de lidstaten haar in de Europese verdragen een bevoegdheid hebben gegeven. Artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat de grenzen van de bevoegdheden van de Unie worden beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. Bevoegdheden die niet aan de Unie zijn toegekend, blijven bij de lidstaten. [2]

Grenzen van EU-bevoegdheden

De EU is dus geen nationale staat met een algemene wetgevende bevoegdheid. Zij kan niet ieder onderwerp regelen alleen omdat Europese coördinatie handig zou zijn.

Daarnaast gelden de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Subsidiariteit betekent dat de EU op terreinen die niet exclusief Europees zijn alleen moet optreden wanneer de doelstellingen niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk kunnen worden bereikt en beter op Europees niveau kunnen worden verwezenlijkt. Evenredigheid betekent dat Europese maatregelen niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is. [2]

Migratie, asiel en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht behoren in belangrijke mate tot de gedeelde bevoegdheden van de EU en de lidstaten. Dat betekent dat beide bestuursniveaus een rol hebben. De EU kan regels vaststellen, maar nationale bevoegdheden verdwijnen niet automatisch volledig. [3]

Voor asiel is de Europese bevoegdheid bijzonder sterk. Artikel 78 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verplicht de EU om een gemeenschappelijk beleid te ontwikkelen op het gebied van asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming. Dat beleid moet voldoen aan het Vluchtelingenverdrag en aan het beginsel van non-refoulement. [4]

Op basis daarvan zijn onder meer de Kwalificatieverordening, de Asielprocedureverordening, de Opvangrichtlijn en de Asiel- en Migratiebeheerverordening vastgesteld. [5] [6] [7] [8]

Deze regels bepalen in vergaande mate wie internationale bescherming krijgt en hoe de procedure moet verlopen. Toch schrijft artikel 78 niet voor dat er één Europese asieldienst moet komen die alle aanvragen behandelt. De individuele beslissingen blijven in beginsel bij nationale autoriteiten.

In Nederland beslist de IND. In België ligt de inhoudelijke beschermingsbeoordeling bij het CGVS. In Duitsland beslist BAMF. In Frankrijk beoordeelt OFPRA de aanvraag.

De juridische criteria worden dus Europees, maar de beoordeling blijft nationaal.

Dat maakt volledige uniformiteit moeilijk. Een asielprocedure is namelijk geen eenvoudige administratieve controle waarbij alleen een formulier hoeft te worden afgevinkt. De autoriteit moet beoordelen of verklaringen geloofwaardig zijn, of landeninformatie actueel is, of iemand bescherming kan krijgen van de autoriteiten in het herkomstland en of een intern beschermingsalternatief werkelijk veilig en redelijk is.

Dat zijn open juridische normen. Zij vragen om interpretatie.

Europese definities, nationale toepassing

De Europese Kwalificatieverordening kan voorschrijven wat onder vervolging, ernstige schade of een bepaalde sociale groep moet worden verstaan. Maar een Nederlandse, Belgische en Duitse beslisautoriteit moeten die begrippen vervolgens toepassen op duizenden individuele verhalen.

Verschillen in opleiding, werkdruk, beschikbare landeninformatie en institutionele cultuur kunnen dan tot verschillende uitkomsten leiden.

De Europese rechtspraak kan zulke verschillen verkleinen. Het Hof van Justitie geeft bindende uitleg aan Europese begrippen. Nationale rechters kunnen prejudiciële vragen stellen wanneer onduidelijk is hoe het EU-recht moet worden uitgelegd.

Maar ook Europese rechtspraak leidt niet onmiddellijk tot volledige uniformiteit. Eerst moet ergens een geschil ontstaan. Daarna moet een nationale procedure worden gevoerd en moet een rechter besluiten een vraag naar Luxemburg te sturen. Vervolgens moet het Europese arrest opnieuw worden toegepast in nationale zaken.

Rechterlijke harmonisatie is daardoor vaak reactief. Zij corrigeert verschillen nadat zij in de praktijk zichtbaar zijn geworden.

Bovendien blijven nationale rechters verantwoordelijk voor de concrete procedure. Het EU-recht verlangt effectieve rechtsbescherming, maar lidstaten mogen binnen grenzen zelf bepalen welke rechter bevoegd is, welke procesregels gelden en hoe de rechterlijke organisatie is ingericht.

Dat wordt nationale procedurele autonomie genoemd.

Die autonomie is niet onbeperkt. Nationale regels mogen de uitoefening van Europese rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken en moeten voldoen aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel. Artikel 47 van het EU-Handvest beschermt bovendien het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. [9]

In de zaak Torubarov maakte het Hof van Justitie bijvoorbeeld duidelijk dat effectieve rechterlijke bescherming vereist dat een nationale rechter daadwerkelijk gevolgen kan verbinden aan zijn oordeel wanneer een asielautoriteit weigert een eerdere rechterlijke uitspraak correct uit te voeren. [10]

Maar het Hof schreef daarmee nog niet voor dat alle lidstaten exact hetzelfde rechterlijke model moeten invoeren.

Frankrijk kan een gespecialiseerde nationale asielrechter hebben die zelf bescherming kan verlenen. Nederland kan werken met rechtbanken binnen het algemene bestuursrecht. België kan beroepen concentreren bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.

Zolang de nationale procedure effectieve bescherming biedt, is organisatorische verscheidenheid mogelijk.

Een tweede reden waarom migratierecht nooit volledig uniform wordt, is dat migratierecht veel breder is dan asielrecht.

Asiel gaat over bescherming tegen vervolging en ernstige schade. Migratierecht omvat daarnaast arbeidsmigratie, studie, gezinshereniging, langdurig verblijf, naturalisatie, terugkeer, bewaring, grenscontrole en humanitaire verblijfsgronden.

Op sommige van die terreinen is de Europese bevoegdheid bewust beperkter.

Artikel 79 VWEU en immigratiebeleid

Artikel 79 VWEU bepaalt dat de EU een gemeenschappelijk immigratiebeleid moet ontwikkelen. Dat beleid moet bijdragen aan een efficiënt beheer van migratiestromen, een eerlijke behandeling van legaal verblijvende derdelanders en de bestrijding van irreguliere migratie en mensenhandel. [11]

Maar hetzelfde artikel beschermt ook nationale bevoegdheden.

Artikel 79, vierde lid, staat de EU toe maatregelen te nemen om de integratie van legaal verblijvende derdelanders te ondersteunen. Daarbij wordt harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van lidstaten uitdrukkelijk uitgesloten. [11]

De EU kan integratiebeleid dus financieel en beleidsmatig ondersteunen, maar zij kan niet zomaar één volledig Europees inburgeringsstelsel voorschrijven.

Nederland kan een eigen inburgeringsexamen en participatietraject gebruiken. Duitsland kan andere taalniveaus en cursusstructuren hanteren. Frankrijk kan een contrat d’intégration républicaine gebruiken. Andere lidstaten kunnen meer verantwoordelijkheid leggen bij gemeenten of maatschappelijke organisaties.

Die verschillen zijn niet toevallig. De verdragen laten daarvoor bewust nationale ruimte.

Artikel 79, vijfde lid, bepaalt bovendien dat lidstaten zelf het aantal derdelanders mogen vaststellen dat rechtstreeks uit derde landen wordt toegelaten om werk te zoeken, als werknemer of zelfstandige. [11]

De EU kan regels vaststellen voor bepaalde categorieën arbeidsmigranten, zoals hooggekwalificeerde werknemers, seizoenarbeiders of overplaatsingen binnen multinationale ondernemingen. Maar lidstaten behouden een belangrijke bevoegdheid om te bepalen hoeveel arbeidsmigranten zij tot hun nationale arbeidsmarkt toelaten.

Het Hof van Justitie heeft bevestigd dat artikel 79, vijfde lid, lidstaten ruimte geeft om de omvang van arbeidsmigratie te reguleren. Zij moeten die bevoegdheid wel uitoefenen in overeenstemming met het overige EU-recht. [12]

Dat betekent dat Frankrijk, Nederland, Polen en Portugal verschillende arbeidsmarktbehoeften en toelatingsstrategieën mogen hebben.

Een land met grote personeelstekorten kan relatief actief arbeidsmigranten werven. Een andere lidstaat kan beperktere toelatingskanalen gebruiken. De EU kan delen van de procedure harmoniseren, maar nationale economische keuzes blijven belangrijk.

Ook gezinshereniging is niet volledig uniform. De Gezinsherenigingsrichtlijn geeft bepaalde derdelanders en vluchtelingen een Europees beschermd recht op gezinshereniging. Tegelijkertijd bevat zij verschillende bepalingen waarbij lidstaten voorwaarden mogen stellen of keuzes mogen maken.

Lidstaten kunnen bijvoorbeeld binnen de Europese grenzen eisen stellen aan inkomen, huisvesting en ziektekostenverzekering. Zij kunnen bepaalde categorieën gezinsleden ruimer toelaten dan de richtlijn verplicht. Zij beschikken op onderdelen over beoordelingsruimte, maar moeten daarbij het recht op gezinsleven, het belang van het kind en het doel van de richtlijn respecteren. [13]

Het Hof van Justitie en gezinshereniging

Het Hof van Justitie controleert of nationale voorwaarden niet zo streng worden toegepast dat het recht op gezinshereniging feitelijk wordt uitgehold. In de zaak Chakroun benadrukte het Hof dat gezinshereniging de algemene regel is en dat mogelijkheden om voorwaarden te stellen strikt moeten worden uitgelegd. [13]

Maar ook na zulke rechtspraak blijft nationale ruimte bestaan. Daardoor kan gezinshereniging in de ene lidstaat sneller of toegankelijker zijn dan in de andere.

Hetzelfde geldt voor langdurig verblijf. De EU kent een status voor langdurig ingezeten derdelanders, maar lidstaten mogen binnen het Europese kader voorwaarden stellen en nationale verblijfsstatussen naast de Europese status behouden. [14]

Een derde terrein dat nooit volledig Europees wordt, is nationaliteit.

De nationaliteit van een lidstaat bepaalt wie burger van de Europese Unie is. Toch blijven lidstaten in beginsel zelf bevoegd om de voorwaarden voor verkrijging en verlies van hun nationaliteit vast te stellen.

Nederland bepaalt dus zelf wanneer iemand door naturalisatie Nederlander kan worden. België, Duitsland, Frankrijk en Zweden hanteren eigen termijnen, taalvereisten, afstandsregels en voorwaarden rond openbare orde.

Deze nationale bevoegdheid is niet volledig losgemaakt van het EU-recht. Wanneer het verlies van een nationaliteit ook verlies van het Unieburgerschap meebrengt, moeten lidstaten rekening houden met het EU-recht en het evenredigheidsbeginsel. Dat volgt onder meer uit de zaken Rottmann en Tjebbes. [15] [16]

Maar het EU-recht creëert geen volledig Europees naturalisatiewetboek.

Zolang de bevoegdheid voor nationaliteit in hoofdzaak nationaal blijft, kan het migratierecht aan het einde van het verblijfstraject nooit volledig uniform worden.

Een persoon kan in de ene lidstaat sneller naturaliseren dan in een andere. De ene staat accepteert meervoudige nationaliteit ruimhartiger, terwijl een andere staat in bepaalde gevallen afstand van de oorspronkelijke nationaliteit verlangt.

Dat verschil heeft grote gevolgen voor rechtszekerheid, politieke participatie en mobiliteit binnen Europa.

Variabele deelname aan migratierecht

De derde belangrijke reden voor blijvende verschillen is de variabele deelname aan Europees migratierecht.

Niet iedere lidstaat is op exact dezelfde manier aan alle Europese regels gebonden.

Ierland heeft op het terrein van vrijheid, veiligheid en recht een bijzondere opt-inpositie. Het land kan per maatregel beslissen of het wil deelnemen. Ierland heeft in 2024 besloten deel te nemen aan zeven belangrijke onderdelen van het EU-Asiel- en Migratiepact, waaronder de Kwalificatieverordening, de Asielprocedureverordening, de Opvangrichtlijn en de Asiel- en Migratiebeheerverordening. [17]

Denemarken heeft een andere uitzonderingspositie. Op grond van Protocol nr. 22 neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van veel maatregelen op het terrein van asiel en immigratie en is het niet automatisch daaraan gebonden. In sommige Schengen- en verantwoordelijkheidsinstrumenten kan Denemarken via afzonderlijke afspraken wel betrokken zijn. [6] [17]

Daarnaast nemen Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein aan onderdelen van het Schengen- en verantwoordelijkheidsstelsel deel zonder lid van de EU te zijn.

Het Europese migratierecht bestaat daardoor niet uit één perfect gesloten juridische cirkel. Het is eerder een stelsel van overlappende deelnameregimes.

Dat wordt ook wel gedifferentieerde integratie of variabele geometrie genoemd.

De verschillen zijn historisch en politiek verklaarbaar, maar zij maken volledige uniformiteit juridisch onmogelijk zolang de verdragsprotocollen blijven bestaan.

Een vierde reden is dat het Europese migratierecht bewust verschillende soorten wetgeving gebruikt.

Een verordening werkt rechtstreeks in de lidstaten. Een richtlijn moet door nationale wetgeving worden omgezet. Het Migratiepact gebruikt vaker verordeningen dan het oude Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel, juist om nationale verschillen te verkleinen. [1]

Verordeningen vergroten uniformiteit

De Asielprocedureverordening en Kwalificatieverordening bevatten daarom rechtstreeks geldende regels.

Maar de opvangregels zijn nog steeds in een richtlijn opgenomen. Lidstaten moesten de herziene Opvangrichtlijn omzetten in hun nationale recht. [7]

Een richtlijn geeft ruimte bij de keuze van vorm en middelen. Daardoor kan Nederland opvang via het COA organiseren, België via Fedasil en partners, Duitsland via deelstaten en gemeenten en Italië via een combinatie van centrale en lokale structuren.

De Europese norm kan voorschrijven dat de materiële opvangvoorzieningen een passende levensstandaard moeten waarborgen. Maar zij schrijft niet precies voor welk type gebouw moet worden gebruikt, hoeveel lokale organisaties betrokken zijn en wie de dagelijkse begeleiding uitvoert.

Zelfs verordeningen bevatten bovendien beoordelingsruimte.

De Asielprocedureverordening kent algemene regels, maar nationale autoriteiten moeten nog steeds bepalen of iemand bijzondere procedurele waarborgen nodig heeft, of een verklaring geloofwaardig is en of een specifieke versnellingsgrond van toepassing is. [6]

Een verordening kan dus uniformer zijn dan een richtlijn, maar zij maakt toepassing nooit volledig automatisch.

De vijfde reden is dat migratierecht afhankelijk is van nationale bestuursorganisaties.

Europese regelgeving wordt niet uitgevoerd in een institutioneel vacuüm.

Nederland heeft de IND, het COA, de DT&V, de Koninklijke Marechaussee, gemeenten en de bestuursrechter. België heeft DVZ, CGVS, Fedasil en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Duitsland werkt met BAMF, deelstaten, gemeenten en administratieve rechtbanken.

Nationale institutionele inrichting blijft bestaan

De EU kan minimumnormen stellen aan onafhankelijkheid, deskundigheid en rechtsbescherming. Maar zij schrijft niet voor dat iedere lidstaat exact dezelfde instanties moet hebben.

Dat zou ook moeilijk passen bij de nationale staatsinrichting. Duitsland is federaal. Frankrijk is centralistischer georganiseerd. België kent een complexe federale structuur. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Die constitutionele en bestuurlijke verschillen verdwijnen niet door Europees migratierecht.

Daardoor kan dezelfde Europese opdracht anders worden verdeeld. De ene lidstaat legt opvang vooral bij een nationale organisatie. Een andere staat geeft regionale overheden een grotere rol. Weer een andere staat werkt intensief samen met maatschappelijke organisaties.

Dat hoeft niet problematisch te zijn. Verschillende organisatiestructuren kunnen allemaal aan het EU-recht voldoen.

Het probleem ontstaat pas wanneer de nationale inrichting ertoe leidt dat rechten niet daadwerkelijk kunnen worden gebruikt.

De EUAA heeft daarom een monitoringsmechanisme ontwikkeld waarmee de operationele en technische toepassing van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel wordt onderzocht. Het doel is tekortkomingen in nationale asiel- en opvangsystemen eerder te herkennen en lidstaten te ondersteunen. [18]

In juni 2026 stelde de EUAA de gemeenschappelijke methodologie voor dit toezicht vast. [19]

Dat toezicht kan nationale stelsels dichter bij elkaar brengen. Maar ook EUAA neemt de nationale besluitvorming niet volledig over. Het agentschap ondersteunt, traint, monitort en kan operationele teams inzetten. De uiteindelijke verantwoordelijkheid blijft bij de lidstaat.

De zesde reden is dat nationale capaciteit nooit volledig gelijk zal zijn.

Een juridisch recht is afhankelijk van mensen en middelen.

Een asielprocedure vereist beslismedewerkers, tolken, advocaten, rechters, psychologen, medisch personeel en betrouwbare ICT. Opvang vereist gebouwen, begeleiding, onderwijs en gezondheidszorg. Terugkeer vereist medewerking van herkomstlanden, reisdocumenten en uitvoeringscapaciteit.

Lidstaten verschillen in bevolkingsomvang, overheidsfinanciën, arbeidsmarkt, beschikbare huisvesting en kwaliteit van publieke dienstverlening.

Sociale rechten verschillen in de praktijk

Het EU-recht kan eisen dat iemand toegang krijgt tot medische zorg. Het kan niet automatisch voorkomen dat in een bepaalde regio een tekort aan huisartsen bestaat.

Het kan voorschrijven dat kinderen onderwijs krijgen. Het kan niet garanderen dat iedere gemeente direct voldoende docenten en klaslokalen heeft.

Het kan beslistermijnen vaststellen. Het kan niet met één verordening duizenden nieuwe beslismedewerkers opleiden.

In 2025 ontvingen de EU+-landen ongeveer 822.000 asielaanvragen. Tegelijkertijd waren de aanvragen en de druk op opvangstelsels ongelijk over landen verdeeld. EUAA rapporteert bovendien blijvende verschillen in wetgeving, beleid en praktijk tussen de nationale asielstelsels. [20]

De EU kan financiële steun geven via fondsen als het Asiel-, Migratie- en Integratiefonds. Zij kan personeel en expertise via EUAA beschikbaar stellen. Maar volledige gelijkheid in nationale capaciteit is niet realistisch.

De zevende reden is dat lidstaten verschillende geografische posities hebben.

Italië, Griekenland, Spanje, Malta en Cyprus liggen aan belangrijke maritieme buitengrenzen. Polen, Finland en de Baltische staten bevinden zich aan de oostelijke buitengrens. Nederland, België, Duitsland en Frankrijk zijn voor veel migranten bestemmings- of doorreislanden.

Een eilandstaat krijgt met andere uitvoeringsproblemen te maken dan een binnenstaat. Een land aan de Middellandse Zee moet reddingsoperaties, ontscheping en eerste opvang organiseren. Een land zonder grote externe grens richt zich sterker op secundaire bewegingen, gezinsmigratie en overdrachten.

Deze geografische verschillen beïnvloeden nationale belangen.

Buitengrenslanden willen meer solidariteit en herplaatsing. Noordwest-Europese landen willen voorkomen dat mensen na registratie doorreizen. Sommige Oost-Europese lidstaten verzetten zich tegen verplichte overname van asielzoekers.

Verantwoordelijkheid en solidariteit

Het EU-Asiel- en Migratiepact probeert dit op te vangen met een combinatie van verantwoordelijkheid en solidariteit. Lidstaten moeten bijdragen, maar kunnen dat op verschillende manieren doen, bijvoorbeeld door herplaatsing, financiële bijdragen of operationele steun. [8]

Deze flexibiliteit was politiek noodzakelijk om overeenstemming te bereiken. Tegelijkertijd betekent zij dat de uitvoering niet overal hetzelfde is.

De ene lidstaat neemt mensen over. Een andere staat betaalt. Een derde levert personeel of materiële ondersteuning.

Zelfs de Europese solidariteit is dus bewust niet volledig uniform.

De achtste reden is dat migratierecht sterk verbonden is met nationale sociale stelsels.

Een verblijfsstatus geeft toegang tot rechten, maar de feitelijke inhoud van die rechten hangt mede af van de nationale samenleving.

Een erkende vluchteling kan in iedere lidstaat recht hebben op toegang tot arbeid, onderwijs en gezondheidszorg. Maar lonen, sociale voorzieningen, woningmarkten en beschikbaarheid van zorg verschillen sterk.

De EU harmoniseert de toegang tot rechten, maar niet de volledige inhoud van nationale verzorgingsstaten.

Een bijstandsuitkering in Nederland is niet gelijk aan een uitkering in Bulgarije. Sociale huisvesting is in Frankrijk anders georganiseerd dan in Portugal. De toegang tot kinderopvang, geestelijke gezondheidszorg en taalonderwijs verschilt.

Daardoor kan dezelfde Europese beschermingsstatus in het dagelijks leven een andere betekenis hebben.

Ook de mogelijkheden om een woning te vinden verschillen. In een land met een ernstig woningtekort kan een erkende vluchteling lang in een opvangcentrum blijven. In een andere lidstaat kan gemeentelijke huisvesting sneller beschikbaar zijn.

Geen geharmoniseerde verzorgingsstaat

Zolang de EU geen volledig geharmoniseerde verzorgingsstaat, arbeidsmarkt en woningmarkt heeft, zal ook de praktische rechtspositie van migranten verschillen.

De negende reden is dat migratie politiek en cultureel wordt geïnterpreteerd.

Migratierecht raakt aan vragen over grenzen, nationale identiteit, solidariteit, arbeidsmarkt en toegang tot publieke voorzieningen. Nationale regeringen worden daarop afgerekend door hun eigen parlementen en kiezers.

Daardoor gebruiken lidstaten de resterende Europese beleidsruimte verschillend.

Een regering kan kiezen voor korte verblijfsdocumenten, strenge inkomenseisen en beperkte nationale humanitaire vergunningen. Een andere regering kan ruimere gezinshereniging, eerdere arbeidsmarkttoegang of aanvullende bescherming bieden.

Europese wetgeving is vaak het resultaat van een politiek compromis. Dat compromis bevat daarom soms keuzebepalingen, uitzonderingen en bandbreedtes.

Zonder zulke ruimte zou overeenstemming tussen de lidstaten soms onmogelijk zijn. Maar juist die ruimte voorkomt volledige uniformiteit.

Migratierecht is daarmee anders dan een technische productnorm. Het is relatief eenvoudig om in heel Europa dezelfde veiligheidseisen voor een apparaat vast te stellen. Het is veel moeilijker om volledige overeenstemming te bereiken over de vraag wie toegang krijgt tot het grondgebied, hoe lang iemand mag blijven en welke rechten daarbij horen.

De tiende reden is dat nationale openbare orde en veiligheid een rol blijven spelen.

Artikel 72 VWEU bepaalt dat de Europese regels over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht geen afbreuk doen aan de verantwoordelijkheden van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid. [21]

Dat geeft lidstaten geen onbeperkte mogelijkheid om het EU-recht buiten werking te stellen. Het Hof van Justitie verlangt dat uitzonderingen op grond van veiligheid strikt worden uitgelegd en dat maatregelen noodzakelijk en evenredig zijn. [21]

Toch betekent het wel dat nationale veiligheidsdiensten, strafrechtelijke autoriteiten en openbare-ordebeleid een eigen rol houden.

Lidstaten kunnen bovendien met verschillende veiligheidsdreigingen worden geconfronteerd. Een grensstaat kan te maken krijgen met instrumentalisering van migranten door een derde land. Een andere lidstaat richt zich sterker op mensenhandel, terrorisme of georganiseerde mensensmokkel.

De Europese regels geven het kader, maar de nationale veiligheidscontext beïnvloedt de toepassing.

De elfde reden is dat migratierecht voortdurend reageert op veranderende gebeurtenissen.

Oorlogen, staatsgrepen, natuurrampen en politieke omwentelingen kunnen de beoordeling van een land van herkomst binnen korte tijd veranderen.

De situatie in Afghanistan na de machtsovername door de Taliban, de Russische invasie van Oekraïne, het conflict in Sudan en politieke veranderingen in Syrië hebben telkens geleid tot nieuwe juridische en beleidsmatige vragen.

Nationale autoriteiten moeten bepalen of zij beslissingen tijdelijk aanhouden, bestaande landeninformatie actualiseren of het beschermingsbeleid aanpassen.

Lidstaten reageren daarbij niet altijd gelijktijdig.

De ene autoriteit kan snel tot de conclusie komen dat de veiligheidssituatie wezenlijk is veranderd. Een andere autoriteit wacht op nieuwe rapporten of rechterlijke uitspraken. Ook kan de samenstelling van de groep asielzoekers per lidstaat verschillen.

Volledige uniformiteit zou vereisen dat iedere nationale autoriteit op exact hetzelfde moment dezelfde analyse vaststelt. Dat is in een dynamisch rechtsgebied moeilijk uitvoerbaar.

EUAA en gezamenlijke richtsnoeren

EUAA kan gezamenlijke landeninformatie en richtsnoeren ontwikkelen. Dat bevordert convergentie. Maar de individuele toepassing en nationale timing blijven een rol spelen.

De twaalfde reden is dat migratierecht individuele beoordeling vereist.

Op het eerste gezicht lijkt individuele beoordeling juist een basis voor uniformiteit: iedereen wordt immers volgens dezelfde criteria beoordeeld. Maar individuele beoordeling betekent ook dat uitkomsten noodzakelijk kunnen verschillen.

Twee mensen met dezelfde nationaliteit hoeven niet dezelfde beschermingsbehoefte te hebben. De ene persoon kan politiek actief zijn geweest, tot een vervolgde minderheid behoren of individueel zijn bedreigd. De andere persoon heeft mogelijk geen vergelijkbaar profiel.

Uniformiteit kan daarom niet betekenen dat iedere persoon uit hetzelfde land automatisch dezelfde beslissing krijgt.

Individuele beoordeling begrenst uniformiteit

Een te vergaande wens tot uniforme uitkomsten kan botsen met het recht op een individuele en zorgvuldige beoordeling.

De uitdaging is dus subtiel. Vergelijkbare gevallen moeten vergelijkbaar worden behandeld, maar relevante persoonlijke verschillen moeten invloed houden op de uitkomst.

Dat vereist menselijke en juridische beoordeling. En waar beoordeling bestaat, blijft een zekere interpretatieruimte bestaan.

De dertiende reden is dat lidstaten aanvullende nationale bescherming mogen bieden.

Europees asielrecht bepaalt wie recht heeft op vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming. Daarnaast kunnen lidstaten onder voorwaarden nationale humanitaire verblijfsgronden behouden.

Een persoon kan bijvoorbeeld geen internationale bescherming krijgen, maar wel verblijf op medische, familiale of humanitaire gronden. De precieze categorieën verschillen per lidstaat.

Dat past bij het idee dat het EU-recht een gemeenschappelijke kern beschermt, maar nationale rechtsstelsels op onderdelen verder mogen gaan.

Het nadeel is dat de rechtspositie opnieuw uiteenloopt. Een situatie die in het ene land tot een humanitaire vergunning leidt, kan elders alleen tot uitstel van vertrek of zelfs tot een afwijzing leiden.

Nationale bescherming naast EU-recht

Het voordeel is dat lidstaten ruimte behouden om bescherming te bieden voor bijzondere omstandigheden die niet volledig door het Europese asielrecht worden gedekt.

Volledige uniformiteit zou kunnen betekenen dat zulke nationale vangnetten verdwijnen. Dat is niet noodzakelijk gunstig voor de bescherming van mensenrechten.

Nationale verschillen zijn dus niet altijd een teken dat het Europese systeem tekortschiet. Soms bieden lidstaten juist aanvullende bescherming.

De veertiende reden is dat lokale overheden steeds belangrijker zijn.

Gemeenten verzorgen huisvesting, onderwijs, jeugdzorg, gezondheidszorg, inburgering en begeleiding naar werk. Zij voeren vaak het grootste deel van de dagelijkse integratiepraktijk uit.

Maar Europese wetgeving richt zich primair tot lidstaten. De EU kan Nederland verplichten bepaalde rechten te waarborgen, maar de concrete uitvoering kan vervolgens per Nederlandse gemeente verschillen.

Grote steden beschikken vaak over gespecialiseerde migratieteams en maatschappelijke organisaties. Kleinere gemeenten hebben mogelijk minder ervaring, maar soms juist kortere lijnen en kleinschaligere begeleiding.

Daardoor bestaan verschillen niet alleen tussen lidstaten, maar ook binnen lidstaten.

Volledig uniform migratierecht zou dus niet alleen nationale wetten gelijk moeten maken, maar ook duizenden lokale uitvoeringspraktijken. Dat is praktisch onrealistisch.

De vijftiende reden is dat uniforme regels soms niet wenselijk zijn.

Dat betekent niet dat grote rechtsongelijkheid aanvaardbaar is. Maar enige nationale ruimte kan nuttig zijn.

Lidstaten kunnen nieuwe modellen voor opvang, integratie of arbeidsmarkttoegang ontwikkelen. Succesvolle praktijken kunnen vervolgens door andere landen worden overgenomen. Nationale experimenten kunnen Europese beleidsontwikkeling stimuleren.

Ook moet beleid rekening kunnen houden met lokale omstandigheden. Een dichtbevolkt land met grote woningnood heeft andere huisvestingsmogelijkheden dan een dunbevolkt land met leegstaande woningen. Een land met een sterk gedecentraliseerd bestuur organiseert integratie anders dan een centralistisch stelsel.

Subsidiariteit betekent juist dat besluiten zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen wanneer Europese centralisatie niet noodzakelijk is. [2]

Volledige uniformiteit kan bovendien tot verstarring leiden. Als iedere uitvoeringskeuze Europees wordt vastgelegd, wordt het moeilijker om snel lokaal te reageren of succesvolle innovaties te ontwikkelen.

Niet elk verschil hoeft te verdwijnen

De echte vraag is daarom niet of alle nationale verschillen moeten verdwijnen.

De vraag is welke verschillen aanvaardbaar zijn.

Een andere naam of organisatiestructuur voor een asielautoriteit is meestal geen probleem.

Een verschil in de kleur van een verblijfsdocument is evenmin fundamenteel.

Een verschil in de wijze waarop taalonderwijs wordt georganiseerd kan zelfs nuttig zijn.

Maar verschillen worden problematisch wanneer zij de kern van Europese rechten aantasten.

Het mag niet zo zijn dat iemand in de ene lidstaat een eerlijke procedure krijgt en in een andere lidstaat feitelijk geen toegang tot asiel heeft.

Het mag niet zo zijn dat opvang in de ene staat menswaardig is, terwijl iemand in een andere staat langdurig op straat moet leven.

Het mag niet zo zijn dat een beroep formeel bestaat, maar door een extreem korte termijn of gebrek aan rechtsbijstand praktisch onmogelijk wordt.

En het mag niet zo zijn dat de uitkomst van vergelijkbare beschermingszaken vooral afhangt van de lidstaat die toevallig verantwoordelijk is geworden.

Het doel van Europees migratierecht moet daarom niet volledige eenvormigheid zijn, maar voldoende gelijkwaardigheid.

Gelijkwaardigheid betekent dat verschillende nationale systemen dezelfde fundamentele bescherming bieden.

De procedure hoeft niet overal exact hetzelfde te zijn, zolang zij zorgvuldig is.

De opvang hoeft niet in hetzelfde type gebouw plaats te vinden, zolang menselijke waardigheid wordt gerespecteerd.

De rechterlijke organisatie mag verschillen, zolang effectieve rechtsbescherming bestaat.

Integratiebeleid mag nationaal worden vormgegeven, zolang erkende personen daadwerkelijk toegang krijgen tot onderwijs, arbeid, zorg en samenleving.

Een gemeenschappelijke ondergrens

Het EU-Asiel- en Migratiepact probeert deze gemeenschappelijke kern te versterken. Door meer verordeningen te gebruiken, worden beschermingscriteria en procedures uniformer. Eurodac wordt uitgebreider. Screening en grensprocedures worden sterker gereguleerd. De verdeling van verantwoordelijkheid en solidariteit krijgt een permanentere structuur. [1]

Maar ook na 12 juni 2026 blijft het pact afhankelijk van nationale uitvoering. De Europese Commissie stelde vlak voor de toepassing vast dat lidstaten verschillend ver waren met hun voorbereiding en dat verdere inspanningen nodig bleven op onder meer het gebied van ICT, opvangcapaciteit, grensprocedures en fundamentele-rechtenmonitoring. [22]

Dat is illustratief.

Europa kan een gemeenschappelijk implementatieplan vaststellen. Maar iedere lidstaat moet eigen medewerkers opleiden, gebouwen organiseren, databases aanpassen en wetgeving verbinden met de bestaande nationale structuur.

Het pact is daarmee niet het einde van nationale verschillen. Het is een nieuw kader waarbinnen die verschillen moeten worden beheerst.

Ook toezicht zal belangrijker worden. EUAA kan onderzoeken of nationale stelsels operationeel en technisch voldoen. De Europese Commissie kan inbreukprocedures beginnen. Nationale rechters en het Hof van Justitie kunnen onjuiste toepassing corrigeren. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kan ingrijpen wanneer uitzetting, detentie of opvang in strijd komt met het EVRM.

Toch blijven deze mechanismen vooral grenzen stellen. Zij creëren niet automatisch één identieke Europese praktijk.

Mijn conclusie is daarom dat migratierecht nooit helemaal uniform wordt omdat de Europese Unie zelf niet volledig uniform is.

Eén Unie, verschillende rechtsstelsels

De EU bestaat uit lidstaten met eigen grondwetten, parlementen, bestuursorganisaties, rechtbanken en sociale stelsels. Zij hebben op migratiegebied veel bevoegdheden gedeeld, maar niet alle bevoegdheden overgedragen.

Asiel is vergaand Europees geharmoniseerd, maar de beoordeling blijft nationaal. Arbeidsmigratie wordt Europees gereguleerd, maar lidstaten behouden invloed op de aantallen die zij toelaten. Integratie wordt Europees ondersteund, maar mag volgens het verdrag niet volledig worden geharmoniseerd. Nationaliteit blijft in hoofdzaak een nationale bevoegdheid. Gezinshereniging en langdurig verblijf kennen Europese rechten, maar ook nationale voorwaarden en beleidsruimte.

Daarnaast verschillen geografie, capaciteit, politiek en maatschappelijke omstandigheden.

Het Migratiepact kan de verschillen verkleinen. Het kan duidelijkere regels, betere monitoring en meer solidariteit brengen. Maar het kan niet ieder nationaal stelsel veranderen in een identieke kopie.

Dat hoeft ook niet het uiteindelijke doel te zijn.

De rechtsstaat verlangt niet dat ieder loket, formulier en opvangcentrum in Europa hetzelfde is. Zij verlangt dat fundamentele rechten overal werkelijk worden beschermd.

Migratierecht hoeft daarom niet volledig uniform te zijn.

Het moet wel betrouwbaar, gelijkwaardig en rechtsstatelijk zijn.

De grens ligt waar nationale verschillen veranderen in rechtsongelijkheid.

Zolang verschillende nationale routes tot dezelfde fundamentele bescherming leiden, kan diversiteit binnen het Europese systeem bestaan. Maar zodra de lidstaat waarin iemand terechtkomt bepalend wordt voor de vraag of hij überhaupt een eerlijk gehoor, menswaardige opvang of effectieve rechtsbescherming krijgt, schiet harmonisatie tekort.

Daarom zal migratierecht nooit helemaal uniform worden.

Maar het Europese recht moet er wel voor zorgen dat de verschillen nooit zo groot worden dat bescherming afhankelijk wordt van toeval.