De Europese Unie spreekt al meer dan vijfentwintig jaar over een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Het uitgangspunt klinkt logisch. Iemand die internationale bescherming nodig heeft, zou in Nederland, België, Italië, Griekenland of Polen volgens dezelfde fundamentele criteria moeten worden beoordeeld. Het mag voor de uitkomst van een asielverzoek niet beslissend zijn aan welke kant van een Europese binnengrens iemand terechtkomt.

Daarom bestaan er Europese regels over de vluchtelingenstatus, subsidiaire bescherming, asielprocedures, opvang, grenscontroles, verantwoordelijkheid voor asielaanvragen en bescherming tegen uitzetting. Sinds 12 juni 2026 is bovendien het nieuwe EU-Asiel- en Migratiepact in toepassing. Dat pact bestaat uit tien samenhangende wetgevingsinstrumenten en moet het Europese asielstelsel uniformer, sneller en beter uitvoerbaar maken. [1] [2]

Toch blijft volledige harmonisatie moeilijk. De EU kan gemeenschappelijke definities vaststellen, maar daarmee zijn nationale verschillen niet verdwenen. Lidstaten hebben verschillende geografische posities, politieke voorkeuren, administratieve capaciteiten, rechterlijke tradities en opvangsystemen. Ook verschillen zij van mening over de vraag wie verantwoordelijkheid moet dragen voor mensen die aan de Europese buitengrens aankomen.

EU-harmonisatie is daarom veel meer dan het schrijven van dezelfde regels. De echte uitdaging is ervoor zorgen dat die regels in zevenentwintig verschillende nationale systemen ook op dezelfde manier functioneren.

Dat probleem bestaat al sinds het begin van het gemeenschappelijke Europese asielbeleid. Tijdens de Europese Raad van Tampere in oktober 1999 spraken de lidstaten af een gemeenschappelijk Europees asielstelsel op te bouwen. Dat systeem moest uiteindelijk leiden tot een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme beschermingsstatus die in de hele Unie geldig zou zijn. [3]

De eerste fase van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel bestond vooral uit minimumnormen. De EU bepaalde een ondergrens, maar liet lidstaten veel ruimte om nationale regels te behouden of strengere en ruimere normen toe te passen. Er kwamen regels over opvang, procedures, bescherming en de vraag welke lidstaat verantwoordelijk was voor een asielaanvraag.

Al snel bleek dat minimumnormen niet automatisch tot een gelijk Europees systeem leidden. De Europese Commissie concludeerde in een evaluatie dat de eerste Europese regels niet het gewenste gelijkwaardige speelveld hadden opgeleverd. Lidstaten bleven de regels verschillend omzetten en toepassen. [4]

Daarom volgde een tweede harmonisatiefase, die in 2013 grotendeels werd afgerond. Europese richtlijnen en verordeningen werden aangescherpt. Er kwamen nieuwe regels over asielprocedures, opvangvoorwaarden, beschermingsgronden, Eurodac en de Dublinverantwoordelijkheid. Het systeem werd juridisch gedetailleerder, maar bleef sterk afhankelijk van nationale uitvoering.

Dat is de eerste reden waarom harmonisatie zo moeilijk is: Europese regels worden uitgevoerd door nationale overheden.

Geen Europese IND

De EU heeft geen Europese IND die alle asielverzoeken behandelt. Er bestaat ook geen Europese rechtbank die in eerste aanleg over alle asielzaken beslist. In Nederland behandelt de IND het asielverzoek. In België zijn de taken verdeeld tussen de Dienst Vreemdelingenzaken en het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen. In Duitsland beslist het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. In Frankrijk speelt het Office français de protection des réfugiés et apatrides een centrale rol.

Deze instanties werken binnen hetzelfde Europese recht, maar hebben verschillende organisatiestructuren, opleidingen, werkwijzen, achterstanden en nationale instructies. Dezelfde Europese regel komt daardoor terecht in verschillende administratieve culturen.

Dat is belangrijk omdat asielrecht geen volledig mechanisch rechtsgebied is. Een ambtenaar moet verklaringen beoordelen, landeninformatie interpreteren, geloofwaardigheid onderzoeken en inschatten wat bij terugkeer kan gebeuren. Twee beslismedewerkers kunnen hetzelfde dossier anders waarderen, zelfs wanneer zij dezelfde juridische regels toepassen.

De vraag of iemand een gegronde vrees voor vervolging heeft, kan niet worden beantwoord met één eenvoudige formule. De beoordeling hangt af van persoonlijke verklaringen, documenten, gedrag, kwetsbaarheid en informatie over het land van herkomst. Ook de vraag of bescherming door de autoriteiten beschikbaar is, of iemand veilig naar een ander deel van het land kan gaan en of een bepaalde groep wordt vervolgd, vraagt interpretatie.

Juist in die interpretatieruimte ontstaan nationale verschillen.

Dat blijkt ook uit beschermingspercentages. EUAA-gegevens laten zien dat de erkenningspercentages voor mensen met dezelfde nationaliteit aanzienlijk kunnen verschillen tussen Europese landen. In 2025 liep het beschermingspercentage voor Oekraïners bijvoorbeeld uiteen van meer dan negentig procent in sommige landen tot bijna nul in andere. Voor Malinezen varieerden de percentages in sommige landen van ongeveer tien procent tot bijna honderd procent. Zelfs wanneer landen ongeveer even vaak bescherming verlenen, kunnen zij verschillen in de vraag of zij vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming geven. [5]

Eerder constateerde EUAA dat in 2023 het erkenningspercentage voor Afghaanse verzoekers uiteenliep van 34 procent in België tot honderd procent in Italië. Zulke cijfers moeten voorzichtig worden geïnterpreteerd, omdat dossiers, proceduretypen en groepen verzoekers kunnen verschillen. Toch laten zij zien dat een gemeenschappelijke wettelijke definitie nog geen uniforme beslispraktijk garandeert. [6]

Dit verschil heeft grote gevolgen. Een persoon kan in de ene lidstaat als vluchteling worden erkend, terwijl een vergelijkbare aanvraag in een andere lidstaat wordt afgewezen of alleen tot subsidiaire bescherming leidt. Daarmee ontstaat wat soms een Europese asiel-loterij wordt genoemd: de uitkomst hangt mede af van de lidstaat die het verzoek behandelt.

Dat botst met het uitgangspunt van harmonisatie. Het doel van een gemeenschappelijk Europees stelsel is juist dat vergelijkbare gevallen op vergelijkbare wijze worden behandeld.

De tweede reden waarom harmonisatie moeilijk is, is dat asielbeleid direct raakt aan nationale soevereiniteit. Lidstaten beschouwen controle over grenzen, toelating en verblijf als een kerntaak van de staat. Zij hebben Europese bevoegdheden aanvaard, maar willen tegelijkertijd invloed houden op wie hun grondgebied binnenkomt en wie daar mag blijven.

De bevoegdheid van de EU onder artikel 78 VWEU

Artikel 78 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie geeft de EU een bevoegdheid om een gemeenschappelijk asielbeleid te ontwikkelen. Artikel 80 bepaalt dat het beleid moet worden beheerst door solidariteit en een billijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten. [7] Toch blijven nationale regeringen politiek verantwoordelijk tegenover hun eigen parlement en kiezers.

Dat creëert spanning. Een maatregel kan juridisch Europees zijn, maar politiek nationaal worden beoordeeld. Een regering kan in Brussel instemmen met gemeenschappelijke regels en thuis tegelijkertijd benadrukken dat zij een streng nationaal migratiebeleid voert. Lidstaten willen harmonisatie wanneer andere landen daardoor meer verantwoordelijkheid dragen, maar zijn vaak terughoudender wanneer harmonisatie hun eigen beleidsruimte beperkt.

Dat zie je bijvoorbeeld bij het begrip veilig land van herkomst. Een gemeenschappelijke Europese lijst kan voorkomen dat lidstaten landen verschillend beoordelen. Maar een lidstaat kan zelf andere diplomatieke relaties, migratiestromen of veiligheidsoverwegingen hebben. De vraag of een land veilig is, is daardoor niet alleen juridisch, maar ook politiek gevoelig.

Hetzelfde geldt voor gezinshereniging, opvangvoorzieningen, verblijfsduur en sociale rechten. Lidstaten vrezen soms dat gunstigere voorzieningen mensen aantrekken of secundaire migratie stimuleren. Zij willen daarom hun eigen voorwaarden kunnen bepalen. Andere lidstaten benadrukken juist dat grote verschillen mensen ertoe aanzetten door te reizen naar landen met betere opvang of ruimere rechten.

De derde reden is dat de geografische verantwoordelijkheid ongelijk verdeeld is. Niet iedere lidstaat ligt aan de buitengrens. Griekenland, Italië, Spanje, Malta en Cyprus worden door hun ligging vaker geconfronteerd met aankomsten over zee. Polen, Finland, Litouwen en Letland worden geconfronteerd met routes aan de oostelijke buitengrens. Landen als Duitsland, Nederland, België, Frankrijk en Zweden ontvangen juist veel mensen die al door andere lidstaten zijn gereisd.

Dat leidt tot verschillende politieke perspectieven.

Buitengrenslanden benadrukken dat zij niet alleen verantwoordelijk kunnen zijn voor registratie, opvang en behandeling omdat iemand toevallig daar voor het eerst de EU binnenkomt. Noord- en West-Europese bestemmingslanden benadrukken dat veel mensen na aankomst doorreizen en daar opnieuw opvang of bescherming vragen. Oost-Europese lidstaten hebben zich regelmatig verzet tegen verplichte herverdeling van asielzoekers.

De geografische verschillen zijn ook cijfermatig zichtbaar. In 2025 waren Duitsland, Frankrijk, Spanje, Italië en Griekenland samen verantwoordelijk voor ongeveer tachtig procent van alle asielaanvragen in de EU+-landen. De druk is dus niet gelijk over Europa verdeeld. [8]

Harmonisatie gaat daarom niet alleen over dezelfde procedure. Zij gaat ook over de vraag wie de procedure moet uitvoeren.

Verantwoordelijkheid onder Dublin

Het oude Dublinsysteem probeerde die vraag te beantwoorden door één lidstaat verantwoordelijk te maken. In veel gevallen was dat de lidstaat waar iemand voor het eerst onregelmatig de Europese grens overstak. Dit moest voorkomen dat meerdere lidstaten dezelfde aanvraag behandelden en dat asielzoekers zelf volledig konden kiezen waar zij hun aanvraag indienden.

Maar Dublin was nooit een echt verdelingsmechanisme. Het bepaalde verantwoordelijkheid, maar verdeelde die verantwoordelijkheid niet noodzakelijk eerlijk. Een buitengrensstaat kon hierdoor met veel meer aanvragen worden geconfronteerd dan een staat zonder belangrijke buitengrens. Het systeem ging er bovendien van uit dat alle lidstaten vergelijkbare procedures en opvangvoorzieningen hadden.

Juist dat uitgangspunt bleek problematisch.

In de zaak N.S. en M.E. oordeelde het Hof van Justitie dat een lidstaat een asielzoeker niet mag overdragen aan de verantwoordelijke lidstaat wanneer sprake is van systemische tekortkomingen in de asielprocedure en opvang die leiden tot een reëel risico op onmenselijke of vernederende behandeling. De zaak ging onder meer over de omstandigheden in Griekenland. [9]

Het arrest maakte een fundamenteel probleem zichtbaar. Het Europese systeem is gebaseerd op wederzijds vertrouwen: lidstaten moeten ervan kunnen uitgaan dat andere lidstaten het EU-recht en de grondrechten naleven. Maar dat vertrouwen mag niet blind zijn. Wanneer de feitelijke omstandigheden ernstig tekortschieten, kan overdracht verboden zijn.

Later verduidelijkte het Hof in Jawo dat ook extreme materiële armoede na overdracht relevant kan zijn wanneer iemand daardoor, buiten zijn eigen keuze om, terechtkomt in een situatie van zeer verregaande materiële ontbering die onverenigbaar is met menselijke waardigheid. [10]

Deze rechtspraak laat zien waarom juridische harmonisatie niet voldoende is. Op papier kan iedere lidstaat gebonden zijn aan dezelfde opvangnormen. In de werkelijkheid kunnen opvangplaatsen, medische zorg, juridische bijstand en huisvesting sterk verschillen. Wanneer die verschillen te groot worden, werkt het systeem van wederzijds vertrouwen niet meer.

Verschillen in capaciteit

De vierde reden is daarom dat lidstaten verschillende financiële en administratieve capaciteiten hebben.

Een asielprocedure vereist meer dan een wetboek. Er zijn opgeleide beslismedewerkers, tolken, advocaten, rechters, opvangplaatsen, medisch personeel, databanken en terugkeerfunctionarissen nodig. Er moet betrouwbare landeninformatie beschikbaar zijn. Kwetsbare personen moeten worden herkend. Alleenstaande minderjarigen hebben gespecialiseerde begeleiding nodig.

Niet iedere lidstaat beschikt over dezelfde middelen of infrastructuur. Een kleiner land dat plotseling veel aanvragen ontvangt, kan sneller worden overbelast. Een lidstaat met structurele personeelstekorten kan grote achterstanden opbouwen. Wanneer opvanglocaties vol zijn, kunnen procedurele rechten in de praktijk moeilijker worden uitgeoefend.

EUAA constateerde dat opvangsystemen in meerdere landen onder druk bleven staan. Problemen ontstonden niet alleen door nieuwe aankomsten, maar ook doordat erkende statushouders vanwege woningtekorten niet uit opvanglocaties konden doorstromen. Daardoor bleven opvangplaatsen langer bezet. [11]

Dezelfde Europese opvangrichtlijn kan dus in de ene lidstaat leiden tot een relatief stabiele opvangstructuur en in een andere lidstaat tot noodopvang, overbezetting of lange wachttijden.

Europese harmonisatie kan minimumnormen voorschrijven, maar geen woningen bouwen, personeel opleiden of nationale begrotingen volledig vervangen. De EU kan financiële en operationele ondersteuning bieden, maar de dagelijkse uitvoering blijft grotendeels nationaal.

Daarom speelt EUAA een steeds grotere rol. Het agentschap ondersteunt lidstaten met opleidingen, richtsnoeren, landeninformatie en operationele teams. Onder het nieuwe pact moet EUAA ook sterker controleren hoe nationale asiel- en opvangsystemen functioneren. [12]

Maar ook een Europees agentschap kan nationale instanties niet volledig vervangen. EUAA kan ondersteuning bieden en verschillen signaleren, maar de lidstaten blijven in beginsel verantwoordelijk voor individuele beslissingen.

De vijfde reden is dat Europese regels lange tijd vooral via richtlijnen werden geharmoniseerd. Een richtlijn bepaalt het te bereiken resultaat, maar lidstaten moeten de regels zelf omzetten in nationale wetgeving. Daarbij bestaat ruimte voor nationale keuzes.

Die omzetting kan leiden tot verschillen in formulering, procedure en rechtsbescherming. Een lidstaat kan een begrip restrictief uitleggen, terwijl een andere staat een ruimere regeling kiest. Ook kunnen omzettingsfouten ontstaan of kan een lidstaat Europese regels te laat uitvoeren.

Inbreukprocedures en gebrekkige uitvoering

De Europese Commissie moest daarom geregeld inbreukprocedures starten over de uitvoering van de Kwalificatierichtlijn, de Opvangrichtlijn en de Asielprocedurerichtlijn. In haar toezicht op het EU-recht wees de Commissie expliciet op openstaande procedures over belangrijke onderdelen van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel. [13]

Het Migratiepact probeert dit gedeeltelijk op te lossen door vaker verordeningen te gebruiken. Een verordening werkt rechtstreeks en hoeft niet eerst in nationale wetgeving te worden omgezet. De nieuwe Asielprocedureverordening bevat bijvoorbeeld een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming. De Kwalificatieverordening bevat gemeenschappelijke criteria voor vluchtelingenstatus en subsidiaire bescherming. [14] [15]

Dat is een belangrijke stap. Wanneer dezelfde verordening rechtstreeks in alle deelnemende lidstaten geldt, is er minder ruimte voor uiteenlopende nationale omzetting.

Maar ook een verordening moet worden uitgevoerd. Een rechtstreeks werkende termijn betekent nog niet dat iedere autoriteit voldoende personeel heeft om die termijn te halen. Een uniforme regel over het persoonlijk gehoor voorkomt niet automatisch dat tolken verschillen in kwaliteit. Een Europese verplichting om kwetsbaarheid te onderzoeken garandeert niet dat iedere lidstaat dezelfde medische en psychosociale expertise beschikbaar heeft.

Rechtstreekse werking vermindert juridische verschillen, maar niet alle praktische verschillen.

Bovendien blijft voor bepaalde onderdelen een richtlijn bestaan. De herziene Opvangrichtlijn moest door de lidstaten worden omgezet en bevat gemeenschappelijke normen over huisvesting, gezondheidszorg, onderwijs, werk en bescherming van kwetsbare verzoekers. De precieze uitvoering daarvan blijft afhankelijk van nationale opvangsystemen. [16]

Solidariteit als politieke breuklijn

De zesde reden waarom harmonisatie moeilijk is, is dat solidariteit politiek veel gevoeliger is dan procedurele standaardisering.

Het is meestal makkelijker om het eens te worden over een formulier of databank dan over de vraag hoeveel mensen iedere lidstaat moet opvangen. Solidariteit betekent immers dat staten concrete verantwoordelijkheid moeten overnemen, geld moeten betalen of personeel en voorzieningen beschikbaar moeten stellen.

Tijdens de migratiecrisis van 2015 probeerde de EU asielzoekers vanuit Italië en Griekenland over andere lidstaten te herverdelen. Polen, Hongarije en Tsjechië weigerden de verplichte herplaatsingsbesluiten volledig uit te voeren. In 2020 oordeelde het Hof van Justitie dat deze landen daarmee hun verplichtingen uit het EU-recht hadden geschonden. Zij konden zich niet zonder meer beroepen op openbare orde of nationale veiligheid om de herplaatsing te weigeren. [17]

Dit conflict liet zien dat een juridisch bindend solidariteitsbesluit politiek kan vastlopen wanneer nationale regeringen niet willen meewerken. De EU kan uiteindelijk een inbreukprocedure voeren en een rechterlijke uitspraak verkrijgen, maar tegen die tijd kan de tijdelijke regeling al zijn afgelopen.

Handhaving via rechtspraak is belangrijk, maar vaak traag. De politieke en praktische schade ontstaat eerder dan de juridische correctie.

Het nieuwe solidariteitsmechanisme

Het nieuwe Migratiepact probeert daarom een permanent, verplicht maar flexibel solidariteitsmechanisme te creëren. Lidstaten moeten bijdragen, maar kunnen in beginsel kiezen tussen herplaatsing, financiële bijdragen of andere vormen van operationele steun. De Europese Commissie beoordeelt jaarlijks welke lidstaten onder migratiedruk staan en de Raad stelt een jaarlijkse solidariteitspool vast. [18]

De eerste solidariteitspool voor 2026 werd in december 2025 vastgesteld. Zij had als referentieniveau 21.000 herplaatsingen of andere vormen van solidariteitssteun, dan wel financiële bijdragen van in totaal 420 miljoen euro. Volgens de Commissie deden alle lidstaten behalve Hongarije en Slowakije een toezegging. [19]

Dat is een concretere structuur dan de oude vrijwillige solidariteit. Toch verdwijnt het politieke conflict niet. Buitengrenslanden kunnen vinden dat er te weinig mensen daadwerkelijk worden overgenomen. Andere lidstaten kunnen liever geld betalen dan asielzoekers toelaten. Weer andere staten kunnen bezwaar maken tegen de manier waarop migratiedruk wordt berekend.

Flexibele solidariteit maakt overeenstemming mogelijk, maar kan ook betekenen dat iedere lidstaat solidariteit anders invult.

De zevende reden is dat verantwoordelijkheid en solidariteit niet hetzelfde zijn.

Sommige lidstaten willen alleen solidariteit bieden wanneer buitengrenslanden hun registratie- en controleverplichtingen goed uitvoeren. Buitengrenslanden antwoorden dat zij die verplichtingen juist niet kunnen uitvoeren zonder voldoende solidariteit. Daarmee ontstaat een cirkelredenering: solidariteit wordt afhankelijk gemaakt van verantwoordelijkheid, terwijl verantwoordelijkheid zonder solidariteit praktisch onhaalbaar kan worden.

Voorwaarden voor Europese solidariteit

De Commissie benadrukte in mei 2026 dat de uitvoering van de eerste solidariteitspool mede afhangt van de afwezigheid van systemische tekortkomingen in de begunstigde lidstaten. Ernstige tekortkomingen kunnen gevolgen hebben voor de verplichting van andere staten om hun toezeggingen uit te voeren. [20]

Dat is juridisch begrijpelijk. Een lidstaat moet niet onbeperkt steun ontvangen terwijl hij weigert Europese registratie- of overdrachtsregels toe te passen. Maar het risico bestaat dat solidariteit opnieuw voorwaardelijk en conflictgevoelig wordt.

De achtste reden is dat lidstaten niet hetzelfde beeld hebben van wat het probleem is.

Voor sommige regeringen is het belangrijkste probleem dat te veel mensen onregelmatig de buitengrens oversteken. Zij willen strengere screening, grensprocedures, veilige-derdelandenregels en snellere terugkeer.

Andere regeringen leggen de nadruk op secundaire bewegingen binnen Europa. Zij willen voorkomen dat iemand na registratie in de ene lidstaat doorreist en in een andere lidstaat opnieuw opvang of een procedure vraagt.

Buitengrenslanden leggen vooral nadruk op herverdeling en financiële steun. Mensenrechtenorganisaties en advocaten benadrukken juist toegang tot de procedure, rechtsbijstand, opvang en het risico dat snelheid ten koste gaat van zorgvuldigheid.

Al deze problemen kunnen tegelijk bestaan, maar zij leiden tot verschillende prioriteiten. Harmonisatie wordt daardoor een politiek compromis tussen controle, verantwoordelijkheid, solidariteit en bescherming.

Het nieuwe pact weerspiegelt dat compromis. Het bevat strengere screening aan de buitengrens, uitgebreidere registratie in Eurodac, verplichte grensprocedures voor bepaalde categorieën, snellere verantwoordelijkheidsprocedures en een permanent solidariteitsmechanisme. Tegelijkertijd bevat het procedurele waarborgen, regels over kwetsbaarheid en mechanismen voor toezicht op fundamentele rechten. [21]

Juist omdat het pact een compromis is, interpreteren lidstaten het verschillend. De ene regering presenteert het als versterking van de buitengrens. Een andere regering benadrukt solidariteit. Een derde regering ziet vooral mogelijkheden om aanvragen sneller af te wijzen. Voor Europese instellingen is het pact juist een poging om controle en bescherming in één geïntegreerd systeem te verbinden.

Veranderlijke migratiestromen

De negende reden is dat migratiestromen veranderlijk zijn. Een systeem wordt ontworpen op basis van eerdere crises, maar moet vervolgens omgaan met nieuwe conflicten, routes en politieke ontwikkelingen.

De oorlog in Syrië leidde tot grote aantallen asielaanvragen vanaf 2015. De Russische invasie van Oekraïne leidde in 2022 tot de eerste activering van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. De val of verandering van regimes kan ertoe leiden dat lidstaten beslissingen tijdelijk aanhouden of beschermingsbeleid heroverwegen. Ook oorlogen in Sudan, Afghanistan, Gaza en andere gebieden kunnen de samenstelling van asielstromen veranderen.

In 2025 daalde het aantal asielaanvragen in de EU+-landen met negentien procent ten opzichte van 2024. Tegelijkertijd namen aanvragen van bepaalde groepen, waaronder Afghanen, toe. Eind 2025 waren bovendien nog ongeveer 863.000 zaken in eerste aanleg en naar schatting 1,2 miljoen zaken in alle instanties samen aanhangig. [22]

Een geharmoniseerd stelsel moet dus flexibel genoeg zijn om op snelle veranderingen te reageren. Maar flexibiliteit kan weer leiden tot nationale uitzonderingen en verschillende tijdelijke beleidslijnen.

Dat bleek bijvoorbeeld bij Syrische aanvragen na politieke veranderingen in Syrië. Sommige landen pauzeerden beslissingen of pasten hun beoordeling snel aan, terwijl andere landen voorzichtiger bleven. Daardoor kan binnen korte tijd opnieuw verschil ontstaan tussen lidstaten.

De tiende reden is dat landeninformatie nooit volledig objectief of statisch is.

Asielinstanties gebruiken rapporten van ministeries, EUAA, UNHCR, ngo’s, internationale organisaties en diplomatieke diensten. Maar bronnen kunnen verschillen in actualiteit, methode en focus. Een rapport kan nationale veiligheid benadrukken, terwijl een ander rapport meer aandacht besteedt aan mensenrechtenschendingen of de positie van minderheden.

Ook kunnen lidstaten dezelfde informatie anders interpreteren. Is geweld in een regio willekeurig genoeg voor subsidiaire bescherming? Is een bepaalde regering in staat bescherming te bieden? Kan iemand veilig in een hoofdstad verblijven? Is een politieke verandering duurzaam of slechts tijdelijk?

EUAA en gezamenlijke landeninformatie

EUAA probeert door gezamenlijke landenrichtsnoeren meer convergentie te creëren. Toch blijft de individuele beslissing bij de nationale autoriteit en rechter liggen.

Dat is juridisch ook nodig. Een algemeen beschermingspercentage of landenadvies mag nooit de individuele beoordeling volledig vervangen. Twee personen met dezelfde nationaliteit kunnen immers een totaal verschillend risico lopen.

Harmonisatie moet daarom tegelijk twee doelen bereiken: vergelijkbare zaken vergelijkbaar behandelen én ruimte behouden voor individuele omstandigheden. Dat is een moeilijke balans.

Te veel nationale ruimte leidt tot uiteenlopende uitkomsten. Te weinig individuele ruimte leidt tot automatische groepsbeslissingen die geen recht doen aan persoonlijke risico’s.

De elfde reden is dat nationale rechters verschillende vragen stellen en Europese rechtspraak vaak pas achteraf harmoniseert.

Wanneer onduidelijkheid bestaat over een Europese bepaling, kan een nationale rechter een prejudiciële vraag stellen aan het Hof van Justitie. Het Hof geeft vervolgens een bindende uitleg van het EU-recht. Zo zijn belangrijke begrippen als systemische tekortkomingen, ernstige materiële ontbering, sociale groep, gewapend conflict en effectieve rechtsbescherming door Europese rechtspraak verder uitgewerkt.

Dat draagt sterk bij aan harmonisatie. Maar het is reactieve harmonisatie. Eerst ontstaat een geschil in een lidstaat. Daarna volgt een nationale procedure, een prejudiciële verwijzing en uiteindelijk een Europees arrest. Dat kan jaren duren.

Ondertussen kunnen andere lidstaten het begrip anders toepassen. Zelfs na een arrest kan discussie ontstaan over de precieze betekenis voor nationale zaken.

Daarbij verschillen nationale rechterlijke systemen. Sommige landen hebben gespecialiseerde vreemdelingenrechters. Andere landen behandelen asielzaken binnen het algemene bestuursrecht. Termijnen, bewijsregels, intensiteit van toetsing en mogelijkheden voor hoger beroep verschillen.

Verschillen in nationale rechtsbescherming

Het EU-recht schrijft effectieve rechtsbescherming voor, maar niet ieder detail van de nationale rechtsgang is identiek.

De twaalfde reden is het verschil tussen wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning.

Lidstaten moeten erop vertrouwen dat andere lidstaten de gemeenschappelijke regels naleven. Maar een positieve asielbeslissing in één lidstaat geeft iemand niet automatisch een volledig overdraagbare vluchtelingenstatus in alle andere lidstaten. De verblijfsstatus blijft in belangrijke mate verbonden aan de lidstaat die bescherming heeft verleend.

Dat maakt het Europese systeem minder gemeenschappelijk dan het soms klinkt. Een rijbewijs of rechterlijke beslissing wordt in veel EU-rechtsgebieden relatief eenvoudig wederzijds erkend. Een beschermingsstatus blijft echter sterk nationaal georganiseerd.

Wanneer iemand die in Griekenland bescherming heeft gekregen naar Nederland of Duitsland reist, kan een nieuw juridisch geschil ontstaan over opvang, verblijf en het risico op onmenselijke omstandigheden bij terugkeer naar Griekenland. De vraag is dan niet meer of de persoon bescherming nodig heeft tegen het land van herkomst, maar of hij daadwerkelijk van die bescherming kan gebruikmaken in de lidstaat die hem heeft erkend.

Zolang de sociale en materiële positie van erkende vluchtelingen sterk verschilt, blijft volledige wederzijdse erkenning moeilijk.

De dertiende reden is dat verschillen in opvang en sociale omstandigheden secundaire bewegingen kunnen stimuleren.

Asielzoekers reizen niet alleen door vanwege juridische erkenningspercentages. Familiebanden, taal, gemeenschappen, werkmogelijkheden, opvangkwaliteit en kansen na erkenning spelen eveneens een rol. Een formeel gelijke asielprocedure voorkomt niet dat mensen voorkeur hebben voor een bepaald land.

De Europese Commissie heeft eerder erkend dat verschillen tussen lidstaten een belangrijke factor kunnen zijn bij secundaire bewegingen en het doel ondermijnen om verzoekers overal gelijk te behandelen. [23]

Het pact probeert secundaire bewegingen te beperken. Eurodac wordt uitgebreid, verantwoordelijkheidsregels worden aangescherpt en lidstaten krijgen meer mogelijkheden om materiële opvangvoorzieningen te beperken wanneer iemand zonder toestemming naar een andere lidstaat vertrekt. Ook overdrachtsprocedures moeten sneller worden. [24]

Maar secundaire bewegingen zijn niet alleen een handhavingsprobleem. Zij zijn vaak ook een symptoom van verschillen binnen het Europese stelsel. Zolang iemand in de ene lidstaat betere toegang heeft tot familie, huisvesting, werk of rechtsbescherming dan in een andere, blijft er een prikkel om door te reizen.

Harmonisatie vraagt daarom meer dan strengere overdrachtsregels. Zij vraagt ook om geloofwaardige convergentie van opvang en toekomstperspectief.

De veertiende reden is dat de Europese Commissie niet overal tegelijk kan toezien.

Toezicht door de Europese Commissie

De Commissie bewaakt de naleving van het EU-recht en kan inbreukprocedures starten. Maar daarvoor moet zij tekortkomingen vaststellen, bewijs verzamelen, met de lidstaat corresponderen en eventueel naar het Hof van Justitie stappen. Dat is een juridische procedure, geen directe Europese overname van het nationale systeem.

Rechtspraak komt vaak te laat

Als een opvangsysteem vandaag instort, kan een arrest jaren later de oorspronkelijke situatie niet volledig herstellen. Als duizenden verzoekers geen tijdige beslissing krijgen, helpt een latere juridische vaststelling niet automatisch ieder individueel dossier.

Daarom probeert het nieuwe pact toezicht eerder en structureler te organiseren. De Commissie heeft een gemeenschappelijk implementatieplan opgesteld met tien bouwstenen. Lidstaten moesten nationale implementatieplannen ontwikkelen en EU-agentschappen bieden technische en operationele ondersteuning. [25]

Toch meldde de Commissie in mei 2026 dat de mate van gereedheid tussen lidstaten nog verschilde. Verdere inspanningen waren nodig rond Eurodac, faciliteiten voor screening en grensprocedures, overdrachten, het voorkomen van onderduiken en het operationeel maken van waarborgen en toezicht op fundamentele rechten. [26]

Dat is veelzeggend. Zelfs na een overgangsperiode van twee jaar waren niet alle lidstaten op hetzelfde uitvoeringsniveau toen de nieuwe regels in toepassing kwamen.

De vijftiende reden is dat harmonisatie voortdurend wordt ingehaald door nationale politieke ontwikkelingen.

Migratie is in veel lidstaten een belangrijk verkiezingsthema. Regeringen kunnen vallen over asielmaatregelen. Nationale parlementen kunnen strengere regels verlangen dan Europees recht toelaat. Constitutionele rechters kunnen grenzen stellen aan nationale of Europese maatregelen. Lokale overheden kunnen zich verzetten tegen opvanglocaties.

Daardoor is harmonisatie nooit alleen een technisch project. Iedere Europese regel wordt onderdeel van nationaal politiek debat.

Een lidstaat kan zeggen dat Europese harmonisatie noodzakelijk is om grip te krijgen op migratie. Tegelijkertijd kan dezelfde lidstaat zich verzetten tegen Europese solidariteit omdat die nationaal politiek onpopulair is. Een andere lidstaat kan Europese regels gebruiken om nationale verstrenging te rechtvaardigen. Weer een andere regering kan stellen dat Brussel te veel invloed krijgt op nationale toelating.

Dat maakt asielharmonisatie anders dan de harmonisatie van bijvoorbeeld productnormen. Een gemeenschappelijke technische norm voor een elektrisch apparaat raakt zelden direct aan nationale identiteit, grenzen en publieke angst. Asielbeleid doet dat wel.

Botsende doelen binnen het EU-beleid

De zestiende reden is dat de EU zelf verschillende doelen tegelijk probeert te bereiken.

Het Europese asielbeleid moet mensen beschermen die vervolging of ernstige schade vrezen. Tegelijkertijd moet het irreguliere migratie beheersen, mensensmokkel tegengaan, buitengrenzen bewaken, secundaire bewegingen beperken, solidariteit organiseren en mensen zonder verblijfsrecht laten terugkeren.

Deze doelen kunnen elkaar ondersteunen, maar ook botsen.

Een snelle procedure kan onzekerheid verkorten, maar ook het risico vergroten dat complexe zaken onvoldoende worden onderzocht. Een grensprocedure kan snelle duidelijkheid geven, maar kan toegang tot advocaten en medische ondersteuning moeilijker maken. Strenge verantwoordelijkheidsregels kunnen secundaire bewegingen beperken, maar kunnen buitengrenslanden verder belasten. Ruime solidariteit kan de druk verlichten, maar stuit op nationale weerstand.

Harmonisatie wordt daardoor een voortdurende zoektocht naar evenwicht.

De Europese Commissie presenteert het pact als een systeem met sterke buitengrenzen, snelle en efficiënte procedures, solidariteit en bescherming van rechten. Critici vrezen juist dat grensprocedures, detentieachtige omstandigheden en veilige-derdelandenconcepten de toegang tot bescherming kunnen beperken. [27]

Die spanning verdwijnt niet door één Europees compromis. Zij verplaatst zich naar de nationale uitvoering en naar de rechter.

Dat betekent niet dat harmonisatie mislukt is. Zonder Europese regels zouden de verschillen waarschijnlijk nog veel groter zijn. Het Vluchtelingenverdrag geeft weliswaar de internationale basis, maar het EU-recht heeft veel onderdelen nader uitgewerkt. Het bepaalt procedurele waarborgen, opvangnormen, beschermingscriteria, verantwoordelijkheidsregels en rechtsmiddelen.

Harmoniserende werking van het Hof van Justitie

De rechtspraak van het Hof van Justitie heeft bovendien nationale praktijken gecorrigeerd. EUAA zorgt voor gezamenlijke opleidingen en landeninformatie. Eurodac maakt registratie en informatie-uitwisseling mogelijk. Europese financiële middelen ondersteunen nationale systemen. Het pact creëert voor het eerst een permanentere solidariteitsstructuur.

Harmonisatie heeft dus wel degelijk resultaat. De lidstaten spreken inmiddels grotendeels dezelfde juridische taal. Begrippen als internationale bescherming, subsidiaire bescherming, persoonlijk onderhoud, verantwoordelijke lidstaat en non-refoulement hebben een Europese betekenis.

Maar dezelfde juridische taal leidt niet automatisch tot dezelfde praktijk.

Het Migratiepact probeert die kloof kleiner te maken. Door richtlijnen deels te vervangen door verordeningen worden de regels uniformer. Door verplichte screening en registratie moet eerder duidelijk worden wie aankomt. Door EUAA-toezicht moeten tekortkomingen sneller zichtbaar worden. Door een jaarlijkse solidariteitscyclus moet steun minder afhankelijk worden van losse politieke crisisonderhandelingen.

Toch blijft het succes afhangen van nationale uitvoering.

De beste Europese procedureverordening werkt niet zonder voldoende beslismedewerkers. Een solidariteitspool werkt niet als staten hun toezeggingen niet uitvoeren. Wederzijds vertrouwen werkt niet wanneer opvangomstandigheden beneden de mensenrechtelijke grens zakken. Een Europees beschermingsbegrip werkt niet volledig wanneer dezelfde nationaliteit in verschillende lidstaten sterk uiteenlopende kansen heeft.

Daarom is harmonisatie geen eenmalige wetgevingshandeling. Het is een permanent proces van wetgeving, uitvoering, toezicht, financiering, opleiding en rechtspraak.

Ook moet duidelijk zijn wat harmonisatie niet betekent. Zij betekent niet dat ieder nationaal systeem volledig identiek moet worden. Lidstaten hebben verschillende talen, bestuursstructuren en rechterlijke organisaties. Nederland hoeft niet exact dezelfde instantie te hebben als België of Frankrijk. De vraag is vooral of de procedure overal aan dezelfde inhoudelijke en procedurele normen voldoet.

Harmonisatie betekent dus niet noodzakelijk institutionele eenvormigheid. Zij betekent dat nationale verschillen niet mogen leiden tot wezenlijk ongelijke bescherming.

Mijn conclusie is daarom dat EU-harmonisatie zo moeilijk is omdat asielrecht tegelijk Europees en nationaal is.

De beschermingscriteria worden Europees vastgesteld, maar nationale instanties beoordelen de aanvraag. De EU schrijft opvangnormen voor, maar nationale en lokale autoriteiten moeten opvangplaatsen organiseren. Europa bepaalt verantwoordelijkheidsregels, maar geografische druk blijft ongelijk. Solidariteit is juridisch vastgelegd, maar moet door politiek terughoudende lidstaten worden uitgevoerd.

Daarbij is asielrecht geen neutraal technisch onderwerp. Het raakt aan grenzen, soevereiniteit, mensenrechten, nationale identiteit, publieke voorzieningen en politieke macht.

Wat het Migratiepact wel en niet kan oplossen

Het nieuwe EU-Asiel- en Migratiepact kan nationale verschillen verkleinen. Verordeningen zorgen voor uniformere regels. EUAA kan praktijken dichter bij elkaar brengen. De jaarlijkse solidariteitscyclus kan de verdeling voorspelbaarder maken. Eurodac en gezamenlijke procedures kunnen samenwerking verbeteren.

Maar het pact kan niet vanzelf verschillen in capaciteit, geografie, politiek en bestuurscultuur wegnemen.

Daarom moet het succes van harmonisatie niet alleen worden gemeten aan het aantal Europese regels. De echte test is wat er gebeurt met een persoon die bescherming vraagt.

Krijgt hij in iedere lidstaat daadwerkelijk toegang tot de procedure? Kan hij zijn verhaal zorgvuldig vertellen? Is er een goede tolk? Wordt dezelfde landeninformatie gebruikt? Wordt kwetsbaarheid herkend? Is er menswaardige opvang? Kan een rechter de beslissing werkelijk controleren? En is de kans op bescherming niet willekeurig afhankelijk van de lidstaat die verantwoordelijk wordt verklaard?

Pas wanneer het antwoord op die vragen overal ongeveer gelijk is, bestaat er werkelijk een gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

Tot die tijd is harmonisatie vooral een juridisch doel dat iedere dag opnieuw in zevenentwintig verschillende nationale werkelijkheden moet worden waargemaakt.