Een vluchteling wil zijn echtgenoot uit een oorlogsgebied naar Nederland halen, maar krijgt te horen dat hij eerst voldoende inkomen en woonruimte moet hebben. Een Nederlandse vrouw wil met haar buitenlandse partner samenwonen, maar voldoet net niet aan de inkomensnorm. Een arbeidsmigrant probeert zijn meerderjarige, afhankelijke dochter te laten overkomen, terwijl de wet alleen een automatisch recht geeft aan minderjarige kinderen. Een man met een strafrechtelijke veroordeling krijgt geen toestemming om zich bij zijn gezin te voegen.

In al deze situaties beperkt de staat gezinshereniging. De overheid verhindert het gezin niet noodzakelijk voor altijd om samen te leven, maar verbindt voorwaarden aan de plaats, het moment of de manier waarop dat gezinsleven in Nederland kan worden uitgeoefend.

Staten mogen zulke voorwaarden stellen. Het recht op familie- en gezinsleven betekent niet dat ieder gezin zelf onbeperkt mag kiezen in welk land het samenwoont. Nederland mag controleren wie wordt toegelaten, eisen stellen aan het inkomen van de referent, onderzoek doen naar de familieband en aanvragen weigeren wanneer sprake is van fraude of een ernstig gevaar voor de openbare orde.

Die bevoegdheid is echter niet onbeperkt. Een voorwaarde mag niet zo streng, automatisch of langdurig worden toegepast dat gezinshereniging in de praktijk onmogelijk wordt. De overheid moet rekening houden met de concrete familieband, de verblijfsstatus van de referent, de duur van de scheiding, de mogelijkheid om elders samen te leven en de belangen van betrokken kinderen.

Artikel 8 EVRM en de fair balance

De juridische vraag is daarom niet alleen óf een staat gezinshereniging mag beperken. De belangrijkste vraag is onder welke voorwaarden een beperking gerechtvaardigd, noodzakelijk en evenredig is.

Artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beschermt het recht op respect voor het privéleven en familie- en gezinsleven. Deze bepaling geeft geen onbeperkt recht om een buitenlands gezinslid naar Nederland te laten komen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft herhaaldelijk geoordeeld dat een staat niet automatisch verplicht is de keuze van een echtpaar voor een bepaald woonland te respecteren. [1]

Het ontbreken van zo’n onbeperkt keuzerecht betekent niet dat artikel 8 geen bescherming biedt. In bepaalde omstandigheden moet een staat een buitenlands gezinslid juist wel toelaten om werkelijk respect voor het gezinsleven te verzekeren.

De overheid moet daarvoor een eerlijke afweging maken tussen het belang van het gezin en het algemene belang van immigratiecontrole. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de verblijfsstatus en banden van de referent met Nederland, het moment waarop het gezinsleven ontstond, mogelijke belemmeringen om het gezin in een ander land uit te oefenen, de aanwezigheid van kinderen en de financiële situatie van het gezin. [2]

Het maakt bijvoorbeeld verschil of een relatie ontstond terwijl beide partners wisten dat het verblijf in Nederland onzeker was, of dat een gezin al jarenlang bestond voordat één gezinslid gedwongen moest vluchten.

Wanneer iemand tijdens onrechtmatig of zeer onzeker verblijf een relatie begint, mag de staat daaraan gewicht toekennen. De betrokkenen konden er dan niet zonder meer op vertrouwen dat zij hun gezinsleven blijvend in Nederland zouden kunnen voortzetten.

Dat gegeven is echter niet automatisch beslissend. Wanneer inmiddels Nederlandse kinderen zijn geboren, de buitenlandse ouder een centrale verzorgende rol heeft en het gezin niet redelijkerwijs elders kan wonen, kan artikel 8 toch tot toelating verplichten.

In Jeunesse tegen Nederland oordeelde het Europees Hof dat Nederland onvoldoende gewicht had gegeven aan de belangen van drie Nederlandse kinderen. Hun Surinaamse moeder had langdurig geen verblijfsvergunning, maar de kinderen waren in Nederland geboren, hadden hier hun leven opgebouwd en waren sterk van haar afhankelijk. Onder die bijzondere omstandigheden was weigering van verblijf in strijd met artikel 8 EVRM. [3]

Artikel 8 beschermt dus niet uitsluitend bestaande verblijfsrechten. Het kan onder bijzondere omstandigheden ook een positieve verplichting scheppen om iemand toe te laten. Tegelijkertijd behoudt de staat een beoordelingsruimte. Niet iedere scheiding van gezinsleden leidt automatisch tot een mensenrechtenschending.

De Gezinsherenigingsrichtlijn en het kerngezin

Binnen de Europese Unie geldt daarnaast de Gezinsherenigingsrichtlijn. Richtlijn 2003/86/EG bevat gemeenschappelijke regels voor gezinshereniging van onderdanen van landen buiten de EU die rechtmatig in een lidstaat verblijven. Het doel van de richtlijn is het gezinsleven te beschermen en de integratie van migranten te bevorderen. [4]

De richtlijn verplicht lidstaten om onder de daarin gestelde voorwaarden gezinshereniging toe te staan voor de echtgenoot en minderjarige ongehuwde kinderen van de referent. Voor andere familieleden, zoals ongehuwde partners, volwassen kinderen, ouders, broers en zussen, hebben lidstaten meer beleidsruimte.

Familiecategorieën en uitzonderlijke afhankelijkheid

De richtlijn gaat er daarmee zelf al van uit dat een staat de kring van familieleden kan begrenzen. Het kerngezin krijgt de sterkste bescherming. Voor ruimere familieverbanden kan toelating afhankelijk worden gemaakt van bijzondere omstandigheden, zoals financiële, medische of lichamelijke afhankelijkheid.

Dat kan botsen met de manier waarop gezinnen in werkelijkheid zijn georganiseerd. In sommige samenlevingen worden kinderen opgevoed door grootouders, oudere broers, tantes of pleegouders. Een wettelijke regeling die alleen het biologische kerngezin erkent, kan daardoor feitelijk bestaande gezinsbanden uitsluiten.

Toch verplicht het Europese gezinsherenigingsrecht staten niet om iedere sociaal of emotioneel belangrijke familieband als een automatisch toelatingsrecht te erkennen. Bij volwassen familieleden wordt doorgaans verlangd dat sprake is van bijkomende afhankelijkheid die verder gaat dan de normale emotionele band tussen familieleden.

Een volwassen zoon die zelfstandig woont, werkt en zijn eigen gezin heeft, kan meestal geen automatisch verblijfsrecht ontlenen aan de aanwezigheid van zijn ouders in Nederland. Dat kan anders zijn wanneer hij door een zware handicap volledig afhankelijk is van de dagelijkse verzorging van zijn ouders.

In de zaak Landeshauptmann von Wien speelde een uitzonderlijke situatie. De ouders van een alleenstaande minderjarige vluchteling konden hem feitelijk niet volgen zonder hun ernstig zieke meerderjarige dochter achter te laten. Zij was volledig en permanent afhankelijk van hun zorg. Het Hof van Justitie oordeelde dat toelating van de dochter noodzakelijk kon zijn om het recht van de minderjarige vluchteling op hereniging met zijn ouders werkelijk effectief te maken. [5]

Een staat mag dus categorieën maken, maar moet ruimte houden voor uitzonderlijke afhankelijkheid. Een formele leeftijdsgrens mag niet blind worden toegepast wanneer daardoor het recht van een ander beschermd gezinslid volledig zonder betekenis zou worden.

Bewijs, fraude en schijnrelaties

De overheid mag verlangen dat de familieband werkelijk bestaat. Gezinshereniging is bedoeld voor echte gezinnen en niet voor relaties die uitsluitend zijn gecreëerd om een verblijfsrecht te verkrijgen.

Daarom mogen staten huwelijksakten, geboorteakten, paspoorten en documenten over ouderlijk gezag verlangen. Zij mogen partners en familieleden horen, aanvullende vragen stellen en onderzoeken of een huwelijk, partnerschap of ouderschapsrelatie authentiek is.

Dat onderzoek moet wel proportioneel zijn. Een overheid mag niet ieder internationaal huwelijk bij voorbaat als verdacht behandelen. Er moeten concrete feiten of omstandigheden zijn die nader onderzoek rechtvaardigen.

Verschillen in antwoorden betekenen niet automatisch dat sprake is van een schijnrelatie. Partners kunnen data anders onthouden, op afstand leven, verschillende talen spreken of uit een cultuur komen waarin familieleden een grote rol speelden bij het ontstaan van de relatie.

Ook mogen vragen niet onnodig vernederend of buitensporig intiem zijn. De overheid moet informatie verzamelen die werkelijk relevant is voor het bestaan en de duurzaamheid van de relatie.

Een huwelijk dat rechtsgeldig is gesloten, geeft bovendien niet in iedere situatie automatisch recht op verblijf. Het migratierecht kijkt niet alleen naar de formele huwelijksakte, maar ook naar de vraag of de partners daadwerkelijk een gezamenlijk gezinsleven willen voeren.

Wanneer een huwelijk uitsluitend is gesloten om een verblijfsrecht te verkrijgen en de betrokkenen geen werkelijke echtelijke relatie willen onderhouden, kan de staat de aanvraag weigeren. Hetzelfde geldt wanneer valse documenten zijn ingediend of informatie over de familieband bewust is vervalst.

Fraude moet echter worden bewezen op basis van een individuele beoordeling. Alleen het feit dat partners elkaar via internet leerden kennen, een groot leeftijdsverschil hebben of kort na hun eerste ontmoeting trouwden, is niet automatisch voldoende om een schijnhuwelijk vast te stellen.

Ook binnen het Europese vrij verkeer mogen lidstaten optreden tegen fraude en misbruik, waaronder schijnhuwelijken. Zij moeten daarbij procedurele waarborgen respecteren en mogen lopend onderzoek niet gebruiken om alle verblijfsrechten van het gezinslid zonder meer op te schorten. [6]

Polygamie, leeftijd en minderjarigheid

Het gezinsherenigingsrecht mag daarnaast worden beperkt in situaties van polygamie. De Gezinsherenigingsrichtlijn verplicht een lidstaat niet meerdere echtgenoten van dezelfde referent toe te laten.

Wanneer de referent al met één echtgenoot in de lidstaat samenwoont, kan gezinshereniging met een andere echtgenoot worden geweigerd. Ook de toelating van kinderen uit een ander huwelijk kan onder voorwaarden worden beperkt, al moeten de belangen en rechten van die kinderen afzonderlijk worden onderzocht.

De beperking is bedoeld om te voorkomen dat de staat meerdere gelijktijdige huwelijksrelaties moet erkennen die in strijd zijn met de nationale rechtsorde. Zij geeft de overheid echter geen vrijbrief om kinderen verantwoordelijk te houden voor de relatievorm van hun ouders.

Het belang van ieder betrokken kind moet steeds zelfstandig worden beoordeeld. Een kind mag niet automatisch van zijn ouder worden gescheiden uitsluitend omdat het is geboren binnen een huwelijk dat Nederland niet als tweede gelijktijdige huwelijksrelatie erkent.

Een staat mag verder leeftijdsvoorwaarden stellen. De Gezinsherenigingsrichtlijn staat toe dat lidstaten verlangen dat de referent en zijn echtgenoot een minimumleeftijd hebben bereikt voordat de echtgenoot zich bij de referent mag voegen. Die minimumleeftijd mag onder de richtlijn niet hoger zijn dan 21 jaar.

Het doel daarvan is vooral het voorkomen van gedwongen huwelijken en het bevorderen dat partners een zelfstandige keuze kunnen maken. Nederland gebruikt bij reguliere partnergezinshereniging doorgaans een minimumleeftijd van 21 jaar. In bepaalde situaties waarin het huwelijk al bestond voordat beide partners naar Nederland kwamen, kan een lagere grens gelden. [7]

Een leeftijdsgrens is niet vanzelfsprekend onrechtmatig. Zij moet wel werkelijk bijdragen aan het gestelde doel en mag niet verder gaan dan noodzakelijk.

Een algemene leeftijdsgrens die vooral wordt gebruikt om immigratie te verminderen, zonder serieus verband met het voorkomen van gedwongen huwelijken, kan juridisch problematisch worden. Ook moet worden onderzocht of uitzonderlijke omstandigheden een afwijking vereisen.

Voor kinderen mag de staat in beginsel verlangen dat zij minderjarig en ongehuwd zijn. De relevante leeftijd moet echter op een juridisch juiste datum worden vastgesteld.

De overheid mag niet door een langdurige procedure zelf veroorzaken dat een kind meerderjarig wordt en daarna stellen dat het recht op gezinshereniging is verdwenen. Het Hof van Justitie heeft in meerdere zaken voorkomen dat de duur van de asiel- of gezinsherenigingsprocedure beslissend wordt voor het verlies van rechten.

In A en S oordeelde het Hof dat een alleenstaande asielzoeker die minderjarig was toen hij asiel aanvroeg, zijn recht op hereniging met zijn ouders niet verliest doordat hij tijdens de asielprocedure achttien wordt. Anders zou het gezinsherenigingsrecht afhankelijk worden van de snelheid waarmee de overheid de asielaanvraag behandelt. [8]

Inkomenseisen en individuele beoordeling

Staten mogen ook inkomenseisen stellen. De Gezinsherenigingsrichtlijn staat toe dat de referent moet beschikken over stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het socialebijstandsstelsel.

Een inkomenseis kan een legitiem doel hebben. De overheid wil voorkomen dat gezinshereniging onmiddellijk leidt tot volledige afhankelijkheid van publieke middelen. Ook kan financiële stabiliteit bijdragen aan huisvesting en integratie van het gezin.

De inkomenseis mag echter niet worden gebruikt als een absolute drempel die het recht op gezinshereniging structureel onbereikbaar maakt.

In Chakroun oordeelde het Hof van Justitie dat gezinshereniging binnen de richtlijn het uitgangspunt is. Bevoegdheden om voorwaarden te stellen moeten daarom strikt worden uitgelegd. Een lidstaat mag niet uitsluitend op basis van één algemeen inkomensbedrag aannemen dat een gezin onvoldoende middelen heeft, zonder de persoonlijke situatie te onderzoeken. [9]

Er moet onder meer worden gekeken naar de werkelijke inkomsten en uitgaven, de omvang van het gezin en de aard en regelmaat van het inkomen. Ook mag de overheid niet zonder meer een inkomensniveau eisen dat aanzienlijk hoger ligt dan het niveau waarop een beroep op algemene sociale bijstand ontstaat.

Het Hof verwierp in Chakroun bovendien een strengere behandeling die afhankelijk was van de vraag of het gezin al vóór de komst van de referent bestond of pas daarna was gevormd. De richtlijn beschermt beide vormen van gezinshereniging.

In Khachab aanvaardde het Hof dat een staat niet alleen naar het inkomen op de dag van de aanvraag kijkt, maar ook een redelijke prognose maakt over de vraag of het inkomen beschikbaar zal blijven. De eis van duurzame middelen zou weinig betekenis hebben wanneer een tijdelijk inkomen de dag na de beslissing volledig kan wegvallen. [10]

Ook zo’n toekomstverwachting moet gebaseerd zijn op concrete gegevens. De overheid mag niet speculeren dat iemand zijn baan mogelijk zal verliezen zonder rekening te houden met het arbeidsverleden, de contractduur, kansen op verlenging en andere inkomstenbronnen.

In Nederland moet het inkomen bij reguliere gezinshereniging meestal zelfstandig, duurzaam en voldoende zijn. De toepasselijke normbedragen worden periodiek aangepast. Ook bestaan vrijstellingen, onder meer in bepaalde situaties van blijvende arbeidsongeschiktheid of het bereiken van de AOW-leeftijd. [11]

De vraag of een uitzondering nodig is, kan niet uitsluitend worden beantwoord door vast te stellen dat iemand enkele euro’s onder de norm zit. De overheid moet onderzoeken of het Europese recht, artikel 8 EVRM of bijzondere persoonlijke omstandigheden een individuele beoordeling verlangen.

Gunstiger voorwaarden voor vluchtelingen

Voor vluchtelingen ligt de inkomenseis gevoeliger. Een vluchteling kan niet eenvoudig terugkeren om daar met zijn gezin te wonen. De scheiding is meestal niet ontstaan door een vrije economische keuze, maar door vervolging of vlucht.

Er bestaat daarom brede Europese en internationale overeenstemming dat erkende vluchtelingen een gunstiger gezinsherenigingsprocedure nodig hebben dan andere migranten. Hun kwetsbare positie en de onmogelijkheid om het gezinsleven in het land van herkomst uit te oefenen moeten zwaar wegen. [12]

De Gezinsherenigingsrichtlijn beperkt de mogelijkheid om erkende vluchtelingen eisen over inkomen, huisvesting en ziektekostenverzekering op te leggen wanneer zij binnen de daarvoor geldende termijn gezinshereniging aanvragen.

Lidstaten mogen verlangen dat de aanvraag binnen drie maanden na de erkenning als vluchteling wordt ingediend om van de meest gunstige voorwaarden gebruik te maken. Een aanvraag na die termijn kan onder de gewone materiële voorwaarden vallen.

Ook zo’n termijn mag niet blind worden toegepast. De overheid moet rekening houden met omstandigheden waardoor tijdige indiening redelijkerwijs onmogelijk was, bijvoorbeeld omdat gezinsleden vermist waren, documenten niet konden worden verkregen, de referent ernstig ziek was of niet goed over de termijn was geïnformeerd.

In K en B aanvaardde het Hof van Justitie dat een lidstaat gevolgen mag verbinden aan het missen van de driemaandentermijn. Dat mag alleen wanneer bijzondere omstandigheden die de vertraging objectief verklaren kunnen worden meegewogen en de betrokkenen duidelijk zijn geïnformeerd over de gevolgen en mogelijke alternatieve procedures. [13]

Het Europees Hof kwam in Zweedse zaken tot vergelijkbare genuanceerde conclusies. Een vluchteling die de termijn zonder objectieve rechtvaardiging miste, kon aan een inkomens- en huisvestingseis worden gehouden wanneer hij later opnieuw kon aanvragen en redelijke vooruitzichten had om aan de voorwaarden te voldoen. [14]

Daaruit volgt niet dat iedere termijnoverschrijding mag leiden tot langdurige scheiding. De gevolgen van de termijn, de reden van de vertraging, de situatie van het gezin en de realistische mogelijkheid om later aan de voorwaarden te voldoen moeten worden onderzocht.

Een inkomenseis kan in strijd komen met artikel 8 EVRM wanneer een vluchteling redelijkerwijs alles heeft gedaan om financieel zelfstandig te worden, maar door omstandigheden buiten zijn schuld niet aan de norm kan voldoen.

In B.F. en anderen tegen Zwitserland ging het om erkende vluchtelingen die alleen voorlopig waren toegelaten. Het Europees Hof oordeelde dat de eis om niet afhankelijk te zijn van sociale bijstand met voldoende flexibiliteit moest worden toegepast.

Sommige aanvragers werkten en hadden alles gedaan wat redelijkerwijs van hen kon worden verwacht. Bij een andere aanvrager was onvoldoende onderzocht of haar gezondheid werken toeliet. De automatische toepassing van de inkomenseis leidde in die zaken tot een schending van artikel 8. Bij een aanvrager die onvoldoende initiatief had getoond, werd geen schending vastgesteld. [15]

De vraag is dus niet alleen of iemand het normbedrag bereikt. Relevant is ook waarom het inkomen ontbreekt, welke inspanningen zijn verricht, hoe lang de familie al gescheiden is en of samenleven in een ander land werkelijk mogelijk is.

Huisvesting en ziektekostenverzekering

Naast inkomen mag een staat eisen dat geschikte huisvesting beschikbaar is. De Gezinsherenigingsrichtlijn staat een huisvestingsvoorwaarde toe die aansluit bij de normale veiligheids- en gezondheidsnormen in de lidstaat.

Deze voorwaarde kan voorkomen dat een gezin direct in onveilige of structureel overbevolkte omstandigheden terechtkomt. Zij mag echter niet zo worden vormgegeven dat alleen een grote koopwoning of een onrealistisch dure huurwoning wordt geaccepteerd.

In een krappe woningmarkt kan een harde huisvestingsvoorwaarde betekenen dat mensen jarenlang van hun gezin gescheiden blijven, ook wanneer zij tijdelijk veilig bij familie of in een bescheiden woning kunnen verblijven. Dan moet worden onderzocht of de eis nog evenredig is.

Het Europees Hof behandelt inkomens- en huisvestingseisen vaak gezamenlijk als een onderhoudsvereiste. De vraag blijft of de referent alles heeft gedaan wat redelijkerwijs kan worden verlangd en of de toepassing in het individuele geval een eerlijke balans bewaart. [16]

Ook een ziektekostenverzekering kan als voorwaarde worden gesteld. Dit is vooral relevant wanneer de referent of het gezinslid niet automatisch onder het nationale zorgstelsel valt.

De staat mag verlangen dat voorzienbare medische kosten niet onmiddellijk volledig op de publieke middelen drukken. Bij ernstige medische afhankelijkheid moet echter eveneens worden gekeken naar artikel 8, kinderrechten en mogelijke discriminatie wegens handicap.

Een gezondheidsprobleem dat pas ontstaat nadat een gezinslid rechtmatig is toegelaten, mag niet zonder meer worden gebruikt om zijn verblijfsrecht te beëindigen. Het Europese recht maakt onderscheid tussen voorwaarden voor eerste toelating en gebeurtenissen die zich later voordoen.

Integratievoorwaarden

Staten mogen daarnaast integratievoorwaarden stellen. In Nederland kan van bepaalde partners worden verlangd dat zij vóór hun komst slagen voor het basisexamen inburgering in het buitenland.

Een taal- of integratievoorwaarde kan legitiem zijn wanneer zij het gezinslid voorbereidt op deelname aan de samenleving. Zij mag niet worden ingericht als een indirect middel om vooral laagopgeleide, arme of kwetsbare personen buiten te houden.

In K en A oordeelde het Hof van Justitie dat een voorafgaand integratie-examen in beginsel is toegestaan. De concrete regeling moet echter werkelijk integratie bevorderen en mag de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of buitengewoon moeilijk maken. [17]

De kosten van lessen en examens mogen niet buitensporig zijn. De moeilijkheidsgraad moet redelijk blijven en er moeten uitzonderingen bestaan voor personen die door leeftijd, analfabetisme, gezondheid, handicap of andere omstandigheden niet in staat zijn het examen af te leggen of te halen.

Een regeling waarin iemand eindeloos opnieuw moet betalen en examen moet doen, zonder dat zijn persoonlijke beperkingen worden onderzocht, beschermt integratie niet meer. Zij wordt dan een migratiedrempel.

Wachttijden en individuele uitzonderingen

Een staat mag ook een wachttijd invoeren. De Gezinsherenigingsrichtlijn staat in het reguliere stelsel in beginsel toe dat een referent eerst gedurende een bepaalde periode rechtmatig in de lidstaat heeft verbleven. Het uitgangspunt is dat die wachttijd niet langer dan twee jaar duurt, met een zeer beperkte historische afwijkingsmogelijkheid voor bepaalde nationale stelsels.

Een wachttijd kan de overheid tijd geven om vast te stellen dat het verblijf van de referent voldoende duurzaam is. Ook kan zij bedoeld zijn om opvang- en integratievoorzieningen beheersbaar te houden.

De duur van de wachttijd is echter cruciaal. Een jaar scheiding heeft andere gevolgen dan drie of vier jaar. De feitelijke scheiding duurt bovendien vaak langer dan de wettelijke wachttijd, omdat de asielprocedure en de behandeling van de gezinsaanvraag daar nog bij komen.

In M.A. tegen Denemarken beoordeelde het Europees Hof een wettelijke wachttijd van drie jaar voor iemand met tijdelijke bescherming. De betrokkene kon zijn echtgenote niet eerder laten overkomen, hoewel vaststond dat zij niet veilig in Syrië konden samenleven.

Het Hof vond vooral problematisch dat vrijwel geen echte mogelijkheid bestond om vanwege de individuele situatie van de wachttermijn af te wijken. Drie jaar was een zeer lange periode van gedwongen scheiding, die door de verdere behandelingsduur nog langer zou worden. Denemarken had artikel 8 geschonden. [18]

Het Hof stelde niet vast dat iedere wachttijd langer dan een bepaald aantal maanden automatisch verboden is. Staten hebben meer beoordelingsruimte bij personen met subsidiaire of tijdelijke bescherming dan bij erkende vluchtelingen.

Naarmate de scheiding langer duurt, moeten de concrete belemmeringen voor gezinsleven in het land van herkomst echter steeds zwaarder wegen. Een wachttijd mag niet volledig automatisch blijven wanneer terugkeer voor onbepaalde tijd onmogelijk is. [19]

In M.T. en anderen tegen Zweden werd geen schending vastgesteld. De feitelijke beperking had minder dan anderhalf jaar geduurd, de regeling was tijdelijk en er was een individuele beoordeling uitgevoerd. Het Hof accepteerde in die omstandigheden ook dat subsidiair beschermden anders werden behandeld dan verdragsvluchtelingen. [20]

Hieruit volgt dat de rechtmatigheid van een wachttijd niet alleen afhangt van het getal in de wet. Ook de werkelijke scheidingsduur, de duur van het beschermingsrisico, de mogelijkheid om elders samen te leven, de aanwezigheid van kinderen en de beschikbaarheid van uitzonderingen zijn van belang.

Sinds 12 juni 2026 geldt in Nederland voor subsidiair beschermden een wachttijd van twee jaar voordat zij via de bijzondere nareisregeling hun gezin kunnen laten overkomen. Daarnaast moeten zij in beginsel voldoende duurzaam inkomen en eigen huisvesting aantonen. Voor erkende verdragsvluchtelingen gelden gunstigere voorwaarden. [21]

Dat de Nederlandse wet een wachttijd voorschrijft, betekent niet dat artikel 8 EVRM en de belangen van kinderen buiten toepassing zijn. In uitzonderlijke omstandigheden moet worden onderzocht of onverkorte toepassing van de termijn leidt tot een onevenredige of onmenselijke gezinsbreuk.

Een gezin dat veilig in een ander land kan samenleven, bevindt zich anders dan een gezin waarvan één ouder in Nederland bescherming heeft en de overige gezinsleden vastzitten in een actief oorlogsgebied.

Ook het verwachte karakter van de bescherming is relevant. Een tijdelijke beperking kan eerder worden gerechtvaardigd wanneer werkelijk aannemelijk is dat terugkeer binnen afzienbare tijd mogelijk wordt. Wanneer het gevaar in het land van herkomst langdurig of structureel is, wordt het steeds moeilijker om jarenlange gezinsbreuk te rechtvaardigen.

Een stabiele verblijfsstatus en openbare orde

Staten mogen daarnaast eisen dat de referent een voldoende stabiele verblijfsstatus heeft. De Gezinsherenigingsrichtlijn is in beginsel van toepassing wanneer de referent een verblijfsvergunning heeft die ten minste één jaar geldig is en een redelijk vooruitzicht bestaat op duurzaam verblijf. [22]

Iemand die slechts enkele maanden als seizoenarbeider, au pair of uitwisselingsstudent in een land verblijft, kan daarom minder ruime rechten hebben om zijn gehele gezin te laten overkomen. Het tijdelijke doel van het verblijf kan een beperking rechtvaardigen.

Ook deze categorieën moeten zorgvuldig worden vastgesteld. Wanneer een zogenoemd tijdelijk verblijfsrecht jarenlang wordt verlengd en terugkeer niet realistisch is, kan het moeilijker worden vol te houden dat gezinshereniging categorisch moet worden uitgesloten.

Een staat mag een aanvraag weigeren wegens openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Dit zijn erkende gronden binnen zowel de Gezinsherenigingsrichtlijn als het recht van vrij verkeer.

Een strafrechtelijke veroordeling kan relevant zijn, maar leidt niet automatisch tot afwijzing. Er moet worden gekeken naar de aard en ernst van het strafbare feit, de opgelegde straf, het tijdsverloop, het actuele gedrag en de vraag of werkelijk een gevaar bestaat.

In de gevoegde zaken G.S. en V.G. aanvaardde het Hof van Justitie dat een aanvraag op grond van een eerdere strafrechtelijke veroordeling kan worden afgewezen en dat een vergunning kan worden ingetrokken of niet verlengd. Het strafbare feit moet voldoende ernstig zijn en de overheid moet de individuele omstandigheden uit artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn onderzoeken. [23]

Een oude veroordeling voor een licht feit mag daarom niet automatisch levenslang aan gezinshereniging in de weg staan. De maatregel moet in verhouding staan tot het werkelijke gevaar.

Bij de belangenafweging moet onder meer worden gekeken naar de duur van het verblijf, de hechtheid van de familieband, de leeftijd van kinderen, het gedrag sinds de veroordeling en de moeilijkheden die het gezin bij scheiding of verhuizing ondervindt.

Bij EU-burgers en hun familieleden gelden nog strengere voorwaarden voor een beperking wegens openbare orde of veiligheid. De maatregel moet gebaseerd zijn op het persoonlijke gedrag van de betrokkene. Dat gedrag moet een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving.

Een algemene preventieve reden of een strafrechtelijke veroordeling zonder actuele risicobeoordeling is onder het vrijeverkeersrecht meestal onvoldoende.

Volksgezondheid kan vooral rond het moment van eerste toelating relevant zijn. De staat kan maatregelen nemen tegen bepaalde ziekten die een ernstig gevaar voor de volksgezondheid vormen. De bevoegdheid mag niet worden gebruikt als algemeen middel om personen met een handicap, chronische ziekte of hoge zorgbehoefte uit te sluiten.

Medische omstandigheden en praktische toegang

Medische omstandigheden kunnen juist een reden zijn om een uitzondering op een andere voorwaarde te maken. Een ernstig zieke referent kan mogelijk niet werken en daardoor niet aan een inkomenseis voldoen. De overheid moet dan onderzoeken of het redelijk is de gezinshereniging desondanks te weigeren.

De staat mag verder procedurele voorwaarden stellen. Een aanvraag moet binnen een bepaalde termijn, met de juiste formulieren en bij de bevoegde autoriteit worden ingediend. Documenten kunnen moeten worden vertaald, gelegaliseerd of van een apostille worden voorzien.

Zulke regels dienen rechtszekerheid, identiteitscontrole en een ordelijke behandeling. Zij worden onrechtmatig wanneer zij geen redelijk doel meer dienen of in de praktijk een onoverkomelijke belemmering vormen.

Voor vluchtelingen is het verkrijgen van officiële documenten vaak bijzonder moeilijk. De overheid die een geboorte- of huwelijksakte zou moeten afgeven, kan dezelfde overheid zijn waarvoor het gezin is gevlucht. Registers kunnen door oorlog zijn vernietigd en contact met een ambassade kan familieleden in gevaar brengen.

De Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt daarom dat een aanvraag van een vluchteling niet uitsluitend mag worden afgewezen omdat officiële documenten ontbreken. De autoriteiten moeten andere bewijsmiddelen onderzoeken.

In de zaak E. benadrukte het Hof van Justitie dat rekening moet worden gehouden met de concrete moeilijkheden die vluchtelingen voor en na hun vlucht hebben ondervonden. De overheid mag een verklaring voor ontbrekende documenten niet uitsluitend afwijzen op basis van algemene landeninformatie zonder de individuele omstandigheden te onderzoeken. [24]

De referent en het gezinslid moeten wel meewerken. Zij moeten beschikbare documenten indienen, vragen beantwoorden en zo goed mogelijk uitleggen waarom bepaald bewijs ontbreekt.

Wanneer de verklaringen evident tegenstrijdig zijn, documenten bewust worden achtergehouden of vervalste stukken worden gebruikt, mag dat gevolgen hebben. De overheid moet de betrokkenen wel de gelegenheid geven voor onduidelijkheden een verklaring te bieden.

Een staat mag ook verlangen dat een gezinslid persoonlijk bij een ambassade of consulaat verschijnt om de identiteit vast te stellen, biometrische gegevens af te nemen of originele documenten te controleren.

Vluchtelingen kunnen niet naar het land van vervolging

Die eis mag niet worden toegepast op een moment waarop persoonlijke verschijning onmogelijk of buitengewoon moeilijk is. In Afrin ging het om de echtgenote en kinderen van een erkende vluchteling die zich in een gevaarlijk deel van Syrië bevonden. Zij konden niet veilig naar een Belgische diplomatieke post reizen.

Het Hof van Justitie oordeelde dat België niet mocht verlangen dat zij al voor het indienen van de aanvraag persoonlijk bij de post verschenen. Een lidstaat kan persoonlijke verschijning op een later moment verlangen, maar moet flexibiliteit bieden en het aantal verschijningen beperken tot wat strikt noodzakelijk is. [25]

Het recht verplicht een staat niet altijd zelf vervoer vanuit een conflictgebied naar een ambassade te organiseren. Wel moet hij ongerechtvaardigde administratieve obstakels verwijderen en, waar passend, de verschijning faciliteren met documenten of een aangepaste procedure.

De overheid mag leges heffen voor een aanvraag, taalexamen of verblijfsdocument. De kosten mogen niet zo hoog zijn dat vooral gezinnen met een laag inkomen hun Europese gezinsherenigingsrecht feitelijk niet kunnen uitoefenen.

Het Hof heeft bij integratievoorwaarden benadrukt dat de gezamenlijke kosten van onderwijs, examen en herexamens relevant zijn. Een formeel toegankelijke procedure kan in werkelijkheid ontoegankelijk worden wanneer voor iedere stap hoge bedragen moeten worden betaald.

Ook beslistermijnen vormen een beperking. Een staat heeft tijd nodig om identiteit, documenten, veiligheid en familiebanden te controleren. De Gezinsherenigingsrichtlijn geeft daarvoor in beginsel een termijn van maximaal negen maanden, die in bijzondere ingewikkelde omstandigheden kan worden verlengd.

Een verlenging mag geen routine worden. Een structureel personeelstekort of administratieve achterstand rechtvaardigt niet onbeperkt dat gezinnen jarenlang gescheiden blijven.

Vooral bij vluchtelingen moet de procedure voldoende snel, flexibel en effectief zijn. Het Europees Hof heeft in verschillende Franse zaken vastgesteld dat langdurige vertragingen, rigide bewijsregels en gebrekkige communicatie het recht op gezinsleven schonden. [26]

Een gewonnen procedure na vijf jaar kan voor een jong kind nauwelijks volledig herstellen wat tijdens de scheiding verloren is gegaan. Daarom is voortvarendheid geen administratief detail, maar onderdeel van de daadwerkelijke bescherming van het gezin.

De overheid mag bij reguliere gezinshereniging verlangen dat het gezinslid de beslissing in beginsel buiten Nederland afwacht en eerst een machtiging tot voorlopig verblijf verkrijgt.

Een mvv-vereiste kan bijdragen aan controle vóór binnenkomst. Het mag echter niet mechanisch worden toegepast wanneer vertrek uit Nederland onnodig of onevenredig schadelijk zou zijn, bijvoorbeeld vanwege ernstige medische problemen, een kwetsbaar kind of een rechtstreeks EU-rechtelijk verblijfsrecht.

De staat kan gezinshereniging ook beperken wanneer het gezin redelijkerwijs in een ander land kan samenleven. Artikel 8 EVRM garandeert niet altijd dat het gezamenlijke leven juist in Nederland moet plaatsvinden.

De enkele theoretische mogelijkheid om naar een ander land te verhuizen is echter onvoldoende. De overheid moet onderzoeken of beide partners daar werkelijk worden toegelaten, of zij er veilig zijn en of daar een duurzaam gezinsleven mogelijk is.

Van een erkende vluchteling kan normaal gesproken niet worden verlangd dat hij terugkeert naar het land waar hij vervolging riskeert. Ook kan niet zonder meer worden aangenomen dat het gezin zich in een willekeurig derde land mag vestigen.

Nationaliteit, verblijfsrecht, veiligheid, werkelijke toelating en toegang tot bestaansmiddelen moeten worden onderzocht. Een gezin kan niet worden verwezen naar een land waar slechts één partner kort als toerist mag verblijven.

Wanneer kinderen betrokken zijn, krijgt de staat minder ruimte om uitsluitend algemene immigratiebelangen te laten prevaleren. Artikel 24 van het EU-Handvest en artikel 3 van het VN-Kinderrechtenverdrag bepalen dat het belang van het kind een eerste overweging moet zijn.

Een eerste overweging is niet altijd de enige of doorslaggevende overweging. De staat mag ook openbare orde, immigratiecontrole en economische belangen meewegen. Het kinderbelang moet wel concreet worden vastgesteld en zichtbaar gewicht krijgen.

De overheid moet onder meer onderzoeken hoe oud het kind is, door wie het dagelijks wordt verzorgd, hoe lang de scheiding duurt, waar het kind is opgegroeid, welke taal het spreekt, welke medische of onderwijsbehoeften bestaan en wat vertrek of voortdurende scheiding voor zijn ontwikkeling betekent.

Het Hof van Justitie heeft benadrukt dat artikel 7 van het Handvest over gezinsleven moet worden gelezen in samenhang met artikel 24. Ook artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn verplicht tot een beoordeling per individueel geval, waarbij de aard en hechtheid van de familieband en de banden met het land van herkomst worden betrokken. [27]

Alleen opschrijven dat “het belang van het kind is meegewogen” is daarom onvoldoende. Uit de beslissing moet blijken welk belang is vastgesteld, welke gevolgen voor het kind worden verwacht en waarom andere belangen in het concrete geval zwaarder wegen.

Een staat mag gezinshereniging niet beperken op een manier die verboden discriminatie oplevert. Verschillen tussen categorieën migranten zijn niet automatisch verboden, maar moeten een objectieve en redelijke rechtvaardiging hebben.

Het kan gerechtvaardigd zijn erkende vluchtelingen gunstiger te behandelen dan arbeidsmigranten, omdat vluchtelingen niet vrijwillig naar hun land kunnen terugkeren. Ook kan soms onderscheid worden gemaakt tussen vluchtelingen en subsidiair beschermden.

De rechtmatigheid hangt af van het doel, de gevolgen en de proportionaliteit van het onderscheid. Wanneer beide groepen feitelijk langdurig niet kunnen terugkeren, wordt het moeilijker om zeer grote verschillen in gezinsherenigingsrechten te rechtvaardigen.

In Hode en Abdi tegen het Verenigd Koninkrijk werd een onderscheid problematisch gevonden omdat een vluchteling zijn echtgenote, met wie hij pas na zijn vlucht was getrouwd, niet mocht laten overkomen, terwijl andere vergelijkbare categorieën migranten hun echtgenoten wel konden laten komen. Het verschil had geen voldoende rechtvaardiging.

Non-discriminatie en nationaliteitsvoorwaarden

Ook nationaliteitsvoorwaarden kunnen discriminerend zijn. Een staat mag niet zonder een zwaarwegende reden gunstigere regels geven aan mensen die met de nationaliteit van het land zijn geboren dan aan mensen die die nationaliteit later door naturalisatie hebben verkregen.

Seksuele gerichtheid en de juridische erkenning van relaties zijn eveneens relevant. Wanneer een staat ongehuwde partners of geregistreerde partners toelating biedt, mag hij relaties van paren van hetzelfde geslacht niet zonder objectieve rechtvaardiging minder gunstig behandelen.

Voor gezinsleden van mobiele EU-burgers geldt een bijzonder beschermend regime. Richtlijn 2004/38/EG moet voorkomen dat een EU-burger wordt ontmoedigd om in een andere lidstaat te werken, studeren of wonen doordat zijn gezin niet mee kan komen.

Een staat mag controleren of de persoon werkelijk een familielid is en of de EU-burger gebruikmaakt van het vrije verkeer. Voor economisch niet-actieve EU-burgers kunnen voldoende middelen en een ziektekostenverzekering worden verlangd. Werknemers en zelfstandigen ontlenen een sterker verblijfsrecht rechtstreeks aan het EU-recht. [28]

Beperkingen wegens openbare orde, veiligheid, volksgezondheid, fraude of misbruik zijn mogelijk, maar moeten strikt worden uitgelegd. Een lidstaat mag de nuttige werking van het vrije verkeer niet ondermijnen door nationale gezinsherenigingsvoorwaarden alsnog volledig op mobiele EU-burgers toe te passen.

Een Nederlander die nooit gebruik heeft gemaakt van het vrije verkeer valt in beginsel onder de Nederlandse gezinsherenigingsregels. Een Nederlander die werkelijk met zijn gezin in een andere EU-lidstaat heeft gewoond en daarna terugkeert, kan onder voorwaarden de gunstigere Europese regels inroepen.

Dit kan ertoe leiden dat twee Nederlanders met ogenschijnlijk vergelijkbare gezinnen aan verschillende voorwaarden worden onderworpen. Het verschil volgt uit het feit dat het EU-recht vooral de daadwerkelijke uitoefening van het vrije verkeer beschermt.

Een afzonderlijke grens geldt wanneer weigering van het buitenlandse gezinslid ertoe zou leiden dat een minderjarig kind met de nationaliteit van een EU-lidstaat feitelijk de gehele Europese Unie moet verlaten.

In Chavez-Vilchez oordeelde het Hof dat een verzorgende ouder van een Nederlands kind een afgeleid verblijfsrecht kan hebben wanneer het kind zodanig van die ouder afhankelijk is dat weigering van verblijf het kind feitelijk dwingt de Unie te verlaten.

De staat mag onderzoeken of zo’n afhankelijkheidsrelatie werkelijk bestaat. Hij mag echter niet automatisch aannemen dat de Nederlandse ouder de zorg wel kan overnemen. De dagelijkse verzorging, emotionele band, leeftijd en concrete rol van beide ouders moeten worden onderzocht.

Naast de specifieke Europese regimes blijft artikel 8 EVRM als vangnet functioneren. Een persoon die niet voldoet aan de gewone inkomens-, familie- of mvv-voorwaarden kan in uitzonderlijke omstandigheden toch aanspraak maken op verblijf.

De IND vermeldt dat een zelfstandig verblijfsrecht uitsluitend op grond van artikel 8 EVRM in Nederland zelden wordt verleend. Dat neemt niet weg dat iedere zaak waarin een beroep op beschermd gezinsleven wordt gedaan individueel moet worden onderzocht. [29]

Artikel 8 is niet bedoeld als een algemene manier om wettelijke voorwaarden te omzeilen. Het voorkomt wel dat de toepassing van die voorwaarden in een uitzonderlijke zaak leidt tot een onevenredige inbreuk op werkelijk gezinsleven.

Een aanvraag kan daarom worden afgewezen omdat niet aan de inkomenseis wordt voldaan, terwijl dezelfde afwijzing onrechtmatig kan zijn bij een gezin met een ernstig ziek kind dat volledig afhankelijk is van beide ouders en nergens anders veilig kan wonen.

De staat mag gezinshereniging dus beperken wanneer de beperking een legitiem doel dient. Voorbeelden daarvan zijn het bewaken van de openbare orde, het voorkomen van fraude en gedwongen huwelijken, het beschermen van publieke middelen en het verzekeren dat gezinsleden veilig en duurzaam kunnen worden opgevangen.

De beperking moet daarnaast een duidelijke wettelijke basis hebben. Mensen moeten vooraf kunnen begrijpen aan welke voorwaarden zij moeten voldoen en welke documenten, termijnen en uitzonderingen gelden.

Een regel die uitsluitend in interne, niet-openbare instructies bestaat of voortdurend onvoorspelbaar verandert, kan niet op dezelfde manier worden gerechtvaardigd als een toegankelijke wettelijke voorwaarde.

Verder moet de beperking geschikt zijn om het doel te bereiken. Een taalexamen kan integratie bevorderen, maar een zeer moeilijk examen in een land zonder lesmateriaal of examenlocatie doet dat mogelijk niet. Een inkomenseis kan afhankelijkheid van bijstand beperken, maar een eis die ook op duurzaam financieel zelfstandige gezinnen wordt toegepast mist mogelijk haar doel.

De beperking moet noodzakelijk zijn. Wanneer hetzelfde doel met een minder ingrijpende maatregel kan worden bereikt, moet de overheid uitleggen waarom toch voor langdurige gezinsbreuk wordt gekozen.

Identiteit kan bijvoorbeeld soms via digitale documenten, een interview op afstand of een verschijning later in de procedure worden gecontroleerd. Dan is het niet altijd noodzakelijk dat een gezin eerst door een oorlogsgebied naar een ambassade reist om alleen een formulier te kunnen indienen.

Ten slotte moet de maatregel evenredig zijn. De schade voor het gezin mag niet buiten verhouding staan tot het publieke belang dat de staat probeert te beschermen.

Daarvoor is een individuele beoordeling nodig. Artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn verlangt dat lidstaten rekening houden met de aard en hechtheid van de familieband, de verblijfsduur van de referent en de familiale, culturele en sociale banden met het land van herkomst.

Een beslismedewerker kan dus niet uitsluitend een vakje aankruisen dat het inkomen onvoldoende is. Hij moet waar het recht dat vereist ook beoordelen wie door de afwijzing wordt geraakt, hoelang de scheiding duurt en of een realistische andere mogelijkheid voor gezinsleven bestaat.

Motivering en een effectief rechtsmiddel

Ook moet een effectief rechtsmiddel beschikbaar zijn. De aanvrager moet kunnen begrijpen waarom de aanvraag is afgewezen, toegang hebben tot de relevante informatie en de beslissing voor een onafhankelijke rechter kunnen bestrijden.

Een beroepsprocedure heeft weinig betekenis wanneer het besluit zo algemeen is gemotiveerd dat niet duidelijk is welk bewijs ontbreekt. Hetzelfde geldt wanneer de behandeling zo lang duurt dat een minderjarig kind volwassen is voordat de rechter uitspraak doet.

De rechter moet kunnen controleren of de beperking juridisch is toegestaan, of de feiten juist zijn vastgesteld en of de belangenafweging daadwerkelijk is verricht.

Mijn conclusie is daarom dat een staat gezinshereniging mag beperken, maar alleen binnen duidelijke mensenrechtelijke en Europeesrechtelijke grenzen.

De overheid mag bepalen welke familieleden onder de gewone regeling vallen. Zij mag een echte familieband, voldoende inkomen, huisvesting, een ziektekostenverzekering, integratie en naleving van procedurele voorwaarden verlangen.

Ook mag zij optreden tegen fraude, schijnhuwelijken, polygamie en ernstige gevaren voor de openbare orde of veiligheid. Voor bepaalde tijdelijke migranten kan gezinshereniging worden uitgesloten of uitgesteld.

Een wachttijd, inkomenseis of documentvereiste is echter niet rechtmatig alleen omdat die voor iedereen in de wet staat. De staat moet blijven onderzoeken wat de regel in het concrete gezin veroorzaakt.

Bij vluchtelingen moet rekening worden gehouden met het feit dat zij niet veilig naar hun land kunnen terugkeren en vaak geen officiële documenten kunnen verkrijgen. Bij subsidiair beschermden mag een wachttijd niet volledig automatisch worden toegepast wanneer de bescherming en de scheiding langdurig worden.

Wanneer kinderen betrokken zijn, moet hun belang concreet worden vastgesteld en als eerste overweging zwaar meewegen. Bij EU-burgers en hun familieleden wordt de ruimte voor nationale beperkingen verder begrensd door het vrije verkeer.

Een beperking wordt onrechtmatig wanneer zij gezinshereniging feitelijk onmogelijk of buitengewoon moeilijk maakt, wanneer geen werkelijke uitzondering mogelijk is of wanneer de overheid uitsluitend naar algemene regels kijkt en de betrokken mensen uit het oog verliest.

De staat mag dus voorwaarden stellen aan de toegang tot zijn grondgebied. Hij mag niet doen alsof het gezin achter de aanvraag juridisch niet bestaat.

Gezinshereniging mag worden gereguleerd. Zij mag niet zo worden beperkt dat het recht op gezinsleven alleen nog op papier overblijft.