Een staat mag beslissen dat iemand geen recht heeft om op zijn grondgebied te verblijven. Een afgewezen asielzoeker kan een terugkeerbesluit krijgen, een persoon zonder verblijfsrecht kan worden uitgezet en een verdachte kan onder bepaalde voorwaarden aan een ander land worden uitgeleverd. Die bevoegdheden zijn echter niet onbeperkt. Een Europese staat mag iemand niet verwijderen wanneer die persoon daardoor wordt blootgesteld aan de doodstraf, foltering of een andere onmenselijke of vernederende behandeling.

De twee beschermingsregels van artikel 19

Deze grens is vastgelegd in artikel 19 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het eerste lid bepaalt dat collectieve uitzettingen verboden zijn. Het tweede lid bepaalt dat niemand mag worden verwijderd, uitgezet of uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, foltering of een andere onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing wordt onderworpen. [1]

Artikel 19 bevat daardoor twee verschillende, maar nauw met elkaar verbonden beschermingsregels. Het eerste lid gaat vooral over de manier waarop een uitzetting tot stand komt. Mensen mogen niet als groep worden weggestuurd zonder dat hun persoonlijke situatie daadwerkelijk wordt onderzocht. Het tweede lid gaat over de gevolgen van de uitzetting. Zelfs wanneer de overheid voor iedere persoon een afzonderlijk besluit heeft genomen, blijft verwijdering verboden wanneer de bestemming voor die persoon gevaarlijk is.

Artikel 19 wordt vaak verbonden met het beginsel van non-refoulement. Dat begrip betekent dat een persoon niet mag worden teruggestuurd naar een gebied waar hij vervolging, foltering of een andere ernstige mensenrechtenschending riskeert. Non-refoulement is een van de belangrijkste uitgangspunten van het internationale vluchtelingenrecht en het Europese mensenrechtenrecht.

De officiële toelichting bij het EU-Handvest maakt duidelijk dat artikel 19, lid 1 aansluit bij artikel 4 van Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dat artikel verbiedt de collectieve uitzetting van vreemdelingen. Artikel 19, lid 2 bouwt voort op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over artikel 3 EVRM. [2]

Artikel 3 EVRM en het arrest Soering

Artikel 3 EVRM bepaalt dat niemand mag worden onderworpen aan foltering of aan een onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Hoewel uitzetting niet letterlijk in de tekst wordt genoemd, heeft het Europees Hof al in 1989 vastgesteld dat een staat artikel 3 kan schenden door iemand over te dragen aan een ander land waar zo’n behandeling dreigt.

In de zaak Soering tegen het Verenigd Koninkrijk wilde het Verenigd Koninkrijk een verdachte uitleveren aan de Verenigde Staten. Daar kon hij worden veroordeeld tot de doodstraf en langdurig op de zogenoemde death row verblijven. Het Europees Hof oordeelde dat een staat ook verantwoordelijk kan zijn voor een behandeling die na uitlevering door een andere staat wordt uitgevoerd. Beslissend is dat het eigen uitleveringsbesluit de persoon voorzienbaar aan het gevaar blootstelt. [14]

Een Europese overheid kan zich dus niet verdedigen met het argument dat zij de foltering, executie of mishandeling niet zelf uitvoert. Wanneer het eigen besluit de noodzakelijke stap vormt waardoor de persoon in die situatie terechtkomt, kan de uitzettende staat verantwoordelijk zijn.

Artikel 19 is binnen de EU een bindend grondrecht. Het Handvest heeft sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dezelfde juridische waarde als de Europese verdragen. Europese instellingen en agentschappen zijn rechtstreeks aan het Handvest gebonden. Nationale autoriteiten zijn eraan gebonden wanneer zij het recht van de Europese Unie uitvoeren. [3]

Bij asiel, grensbewaking en terugkeer is daarvan vaak sprake. Lidstaten voeren Europese asielverordeningen uit, passen het Europese verantwoordelijkheidsstelsel toe, organiseren screening aan de buitengrens en voeren de Europese regels over terugkeer uit. Artikel 78 VWEU bepaalt bovendien uitdrukkelijk dat het gemeenschappelijke Europese beleid voor asiel en bescherming het beginsel van non-refoulement moet eerbiedigen. [4]

Wie door artikel 19 wordt beschermd

Artikel 19 beschermt niet alleen erkende vluchtelingen. De tekst spreekt over “niemand”. Ook een afgewezen asielzoeker, een irregulier verblijvende migrant, een veroordeelde crimineel of een persoon die van vluchtelingenbescherming is uitgesloten, kan zich op het verbod beroepen.

Dat is een belangrijk verschil met artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag. Dat artikel verbiedt het terugsturen van een vluchteling naar een gebied waar zijn leven of vrijheid wordt bedreigd vanwege zijn ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep. [5]

Het Vluchtelingenverdrag richt zich dus op vluchtelingen en op bedreigingen die verband houden met de gronden uit de vluchtelingendefinitie. Artikel 19, lid 2 is niet tot deze categorie beperkt. Het beschermt iedere persoon tegen verwijdering naar de doodstraf, foltering of een onmenselijke of vernederende behandeling.

Ook de uitzonderingen zijn verschillend. Artikel 33, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag maakt onder strikte voorwaarden een uitzondering mogelijk voor een vluchteling die een gevaar vormt voor de veiligheid van het land of die na een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf een gevaar vormt voor de samenleving.

Het absolute verbod op terugkeer naar onmenselijke behandeling

Voor verwijdering naar foltering of een onmenselijke behandeling bestaat binnen artikel 3 EVRM en artikel 19, lid 2 van het Handvest geen vergelijkbare uitzondering. Die bescherming is absoluut. Het gedrag van de persoon kan wel gevolgen hebben voor zijn verblijfsstatus, strafrechtelijke vervolging of toezicht, maar niet voor de vraag of hij naar foltering mag worden gestuurd.

In Chahal tegen het Verenigd Koninkrijk wilde de Britse regering een man uitzetten die volgens haar een bedreiging vormde voor de nationale veiligheid. Het Europees Hof oordeelde dat het risico op mishandeling niet mocht worden afgewogen tegen het gevaar dat de man mogelijk voor de samenleving vormde. Artikel 3 verbiedt uitzetting naar foltering ongeacht het gedrag van de betrokkene. [15]

Dat absolute karakter maakt artikel 19 tot een harde ondergrens. Een lidstaat kan betogen dat iemand niet langer voor bescherming in aanmerking komt, dat hij een ernstig misdrijf heeft gepleegd of dat zijn aanwezigheid ongewenst is. De lidstaat moet nog steeds afzonderlijk beoordelen of feitelijke verwijdering naar het aangewezen land veilig is.

Het Hof van Justitie bevestigde dit in de zaak Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl tegen AA. Een vluchtelingenstatus kan onder bepaalde voorwaarden worden ingetrokken wanneer iemand een bijzonder ernstig misdrijf heeft gepleegd en een werkelijke bedreiging voor de samenleving vormt. Wanneer verwijdering naar het land van herkomst vanwege non-refoulement voor onbepaalde tijd onmogelijk is, mag echter geen terugkeerbesluit worden vastgesteld dat uitgaat van verwijdering naar dat land. [24]

Het verlies van een verblijfsrecht en de mogelijkheid tot uitzetting zijn daardoor twee afzonderlijke juridische vragen. Iemand kan geen aanspraak meer hebben op een bepaalde beschermingsstatus, maar toch niet mogen worden uitgezet omdat de bestemming onveilig is.

Het reële risico en de actuele beoordeling

Het verbod uit artikel 19 ontstaat niet pas wanneer zeker is dat de persoon zal worden gefolterd. Absolute zekerheid kan bij toekomstige gebeurtenissen vrijwel nooit worden verkregen. De juridische vraag is of zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat de persoon een reëel en ernstig risico loopt.

Het onderzoek is toekomstgericht. De overheid moet beoordelen wat er waarschijnlijk zal gebeuren wanneer de persoon wordt verwijderd. Daarbij moet zij kijken naar de omstandigheden op het moment waarop de verwijdering daadwerkelijk wordt uitgevoerd.

Een land kan veranderen nadat een asielaanvraag is afgewezen. Er kan een oorlog uitbreken, een regering kan worden omvergeworpen of de repressie tegen een bepaalde groep kan toenemen. Nieuwe rapporten kunnen aantonen dat teruggekeerde asielzoekers worden verhoord, opgesloten of mishandeld. Een eerdere beoordeling kan daarom niet onbeperkt geldig blijven.

De autoriteiten moeten gebruikmaken van actuele en betrouwbare landeninformatie. Daarbij kunnen rapporten van UNHCR, EUAA, de Verenigde Naties, de Raad van Europa, nationale ambtsberichten en geloofwaardige mensenrechtenorganisaties relevant zijn.

Algemene informatie over een land is het beginpunt, maar vaak niet het eindpunt. De overheid moet ook onderzoeken waarom juist deze persoon gevaar loopt. Het kan gaan om zijn politieke activiteiten, godsdienst, etniciteit, seksuele gerichtheid, familie, eerdere detentie, werk, gezondheid of persoonlijke zichtbaarheid bij de autoriteiten.

In F.G. tegen Zweden ging het om een Iraanse asielzoeker die zich in Zweden tot het christendom had bekeerd. Hij had zijn bekering aanvankelijk niet uitdrukkelijk als zelfstandige asielgrond aangevoerd. Het Europees Hof oordeelde dat de autoriteiten, wanneer zij bekend zijn met feiten die mogelijk een reëel risico opleveren, niet altijd kunnen volstaan met de mededeling dat de betrokkene die feiten onvoldoende duidelijk naar voren heeft gebracht. [16]

De overheid heeft dus een eigen onderzoeksplicht. Dat geldt vooral wanneer het mogelijke gevaar ernstig is en relevante informatie bij de autoriteiten bekend is of eenvoudig kan worden vastgesteld.

Tegelijkertijd moet de betrokkene zijn verhaal zo concreet mogelijk maken. Hij moet uitleggen waarom hij gevaar loopt en beschikbare documenten of andere aanwijzingen overleggen. Van een vluchteling kan echter niet altijd volledig bewijs worden verlangd.

Personen die vluchten, beschikken niet altijd over officiële documenten. Bewijs kan zijn achtergelaten, vernietigd of nooit zijn afgegeven. Het kan gevaarlijk zijn om documenten bij de autoriteiten van het land van herkomst op te vragen. Ook trauma, psychische klachten, schaamte en angst kunnen invloed hebben op de manier waarop iemand zijn verhaal vertelt.

In J.K. en anderen tegen Zweden benadrukte het Europees Hof dat de bewijslast in asielzaken niet volledig bij de verzoeker mag worden gelegd. Wanneer iemand een onderbouwd en geloofwaardig begin van bewijs levert, moeten de autoriteiten actief onderzoeken of het gevaar werkelijk bestaat. Ook eerdere mishandeling vormt een sterke aanwijzing dat opnieuw gevaar kan ontstaan, tenzij goede redenen bestaan om aan te nemen dat de situatie wezenlijk is veranderd. [17]

Niet iedere tegenstrijdigheid betekent daarom dat een risico niet bestaat. Een verschil in een datum, route of detail kan relevant zijn, maar moet worden beoordeeld in de context van het hele verhaal. De kernvraag blijft of de persoon bij verwijdering aan een verboden behandeling kan worden blootgesteld.

De beoordeling moet individueel zijn. Het enkele feit dat veel personen naar een bepaald land worden teruggestuurd, bewijst niet dat terugkeer voor iedereen veilig is. Omgekeerd betekent het bestaan van algemene mensenrechtenschendingen niet automatisch dat iedere inwoner persoonlijk een risico loopt.

Bij extreem geweld kan de algemene situatie echter zo ernstig zijn dat de individuele drempel lager wordt. Wanneer iedere burger door zijn enkele aanwezigheid in een bepaald gebied een reëel gevaar loopt, hoeft niet altijd te worden aangetoond dat de betrokkene daarnaast persoonlijk wordt gezocht.

Kwetsbaarheid, kinderen en ernstig zieke personen

Ook kwetsbaarheid kan beslissend zijn. Een situatie die voor een gezonde volwassene de hoge drempel van artikel 19 niet bereikt, kan voor een jong kind, ernstig zieke persoon of slachtoffer van mensenhandel anders uitpakken.

Bij kinderen moet bovendien artikel 24 van het Handvest worden betrokken. Het belang van het kind moet een eerste overweging zijn. Autoriteiten moeten rekening houden met leeftijd, afhankelijkheid, gezinsverbanden, ontwikkeling en toegang tot passende opvang en verzorging.

Artikel 19 beschermt ook ernstig zieke personen, maar de drempel ligt hoog. Het enkele feit dat medische zorg in het land van bestemming minder goed is dan in Europa, maakt uitzetting niet automatisch verboden.

In Paposhvili tegen België verduidelijkte het Europees Hof dat bescherming niet beperkt is tot personen die onmiddellijk op sterven liggen. Artikel 3 kan ook worden geschonden wanneer een ernstig zieke persoon door het ontbreken of de feitelijke ontoegankelijkheid van passende behandeling wordt blootgesteld aan een ernstige, snelle en onomkeerbare achteruitgang van zijn gezondheid, intens lijden of een aanzienlijke verkorting van zijn levensverwachting. [18]

De overheid moet dan meer onderzoeken dan de vraag of ergens in het land een ziekenhuis of medicijn bestaat. Zij moet ook beoordelen of de persoon werkelijk toegang zal krijgen tot de behandeling. Kosten, afstand, beschikbaarheid van medicijnen, discriminatie, familieondersteuning en de fysieke mogelijkheid om te reizen kunnen daarbij relevant zijn.

Het Hof van Justitie koppelde deze bescherming in Abdida aan het recht op een effectief rechtsmiddel. Wanneer een ernstig zieke persoon stelt dat uitzetting hem aan een reëel risico op een ernstige en onomkeerbare verslechtering blootstelt, moet een beroep beschikbaar zijn dat de verwijdering kan opschorten. Tijdens die procedure moeten bovendien de meest noodzakelijke bestaansvoorzieningen beschikbaar blijven. [22]

Indirect en kettingrefoulement

Artikel 19 verbiedt niet alleen rechtstreekse terugkeer naar het land waar het gevaar bestaat. Ook indirect refoulement of kettingrefoulement is verboden.

Daarvan is sprake wanneer iemand wordt verwijderd naar een land dat hem vervolgens waarschijnlijk zal doorsturen naar een andere staat waar hij vervolging, foltering of een onmenselijke behandeling riskeert. De eerste staat kan zijn verantwoordelijkheid niet ontlopen door een tussenland te gebruiken.

Een lidstaat die iemand naar een derde land wil sturen, moet daarom onderzoeken wat daar waarschijnlijk zal gebeuren. Wordt de persoon daadwerkelijk toegelaten? Krijgt hij toegang tot een asielprocedure? Mag hij tijdens die procedure blijven? Kan hij de afwijzing aanvechten? Beschermt het derde land hem werkelijk tegen verdere uitzetting?

De enkele mededeling dat een land het Vluchtelingenverdrag heeft ondertekend, is niet voldoende. De juridische regels op papier moeten in de praktijk worden toegepast. Een land kan formeel over een asielprocedure beschikken, terwijl verzoeken aan de grens niet worden geregistreerd of bepaalde groepen regelmatig zonder onderzoek worden doorgestuurd.

Het begrip veilig derde land

Deze vragen zijn bijzonder belangrijk bij de toepassing van het begrip veilig derde land. Een lidstaat kan een asielaanvraag niet-ontvankelijk verklaren wanneer bescherming volgens de Europese regels in een veilig derde land beschikbaar is. De aanvraag wordt dan niet volledig onderzocht op de vraag of de persoon in zijn eigen land vluchteling is. [10]

Sinds 12 juni 2026 gelden verruimde Europese regels voor de toepassing van het begrip veilig derde land. De herziene regeling maakt het onder meer mogelijk om in meer situaties aan te sluiten bij doorreis door een derde land of bij een overeenkomst of regeling met dat land. [11]

Deze verruiming verandert artikel 19 niet. Ook wanneer een land algemeen als veilig derde land wordt aangemerkt, moet worden onderzocht of het voor de individuele persoon daadwerkelijk veilig is. De verzoeker moet de mogelijkheid hebben om aan te voeren dat hij daar geen bescherming zal krijgen, daar zelf gevaar loopt of vanuit dat land verder kan worden verwijderd.

In Ilias en Ahmed tegen Hongarije werden twee asielzoekers naar Servië teruggestuurd omdat Hongarije Servië als veilig derde land beschouwde. Het Europees Hof oordeelde dat de Hongaarse autoriteiten onvoldoende hadden onderzocht of de betrokkenen in Servië daadwerkelijk toegang zouden krijgen tot een adequate asielprocedure en of zij beschermd zouden zijn tegen verdere verwijdering. [27]

Wanneer een lidstaat besluit de asielaanvraag niet zelf inhoudelijk te onderzoeken, rust juist een zware verplichting op hem om de veiligheid van het derde land zorgvuldig te controleren. De verzoeker mag niet tussen verschillende landen heen en weer worden gestuurd zonder dat één staat werkelijk onderzoekt of hij bescherming nodig heeft.

Veilige landen van herkomst vereisen individuele toetsing

Ook de sinds 12 juni 2026 geldende Europese lijst van veilige landen van herkomst heft de individuele toets niet op. Een veilig land van herkomst is het land waarvan de verzoeker de nationaliteit bezit. De aanwijzing kan leiden tot een snellere behandeling en een vermoeden dat daar in het algemeen geen vervolging of ernstige schade plaatsvindt.

Dat vermoeden moet weerlegbaar blijven. Een land kan voor de meeste inwoners relatief veilig zijn, maar gevaarlijk voor journalisten, oppositieleden, religieuze minderheden, lhbti-personen of vrouwen die bescherming tegen ernstig familiegeweld nodig hebben.

Een algemene lijst mag daarom geen automatische afwijzing veroorzaken. Artikel 19 verlangt dat de persoonlijke omstandigheden en het concrete risico zichtbaar blijven.

Overdrachten binnen de EU en wederzijds vertrouwen

Het verbod op uitzetting naar gevaar geldt ook bij overdracht aan een andere lidstaat van de Europese Unie. Het Europese asielstelsel is gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Lidstaten mogen er in beginsel van uitgaan dat andere lidstaten het Handvest, het EVRM en de Europese asielregels naleven.

Dat vertrouwen is echter niet onvoorwaardelijk.

In de gevoegde zaken N.S. en M.E. oordeelde het Hof van Justitie dat een asielzoeker niet aan de verantwoordelijke lidstaat mag worden overgedragen wanneer de autoriteiten niet onkundig kunnen zijn van ernstige tekortkomingen in de asielprocedure en opvang waardoor een reëel risico op een onmenselijke of vernederende behandeling ontstaat. [19]

Deze uitspraak volgde op M.S.S. tegen België en Griekenland. België had een Afghaanse asielzoeker onder het Dublinstelsel aan Griekenland overgedragen. Op dat moment waren ernstige problemen met de Griekse opvang, detentie en asielprocedure bekend. Het Europees Hof hield niet alleen Griekenland verantwoordelijk voor de omstandigheden, maar ook België voor de overdracht naar een voorzienbaar gevaarlijke situatie. [25]

De formele verantwoordelijkheid van een andere lidstaat is dus geen volledig antwoord op een beroep op artikel 19. De overdragende staat moet zelf controleren of de overdracht verenigbaar is met de grondrechten.

In C.K. en anderen verduidelijkte het Hof van Justitie dat daarvoor niet altijd algemene of structurele tekortkomingen in het gehele asielstelsel nodig zijn. Ook de individuele gezondheidstoestand van één persoon kan een overdracht verboden maken. In die zaak kon de overdracht van een ernstig zieke vrouw op zichzelf leiden tot een aanzienlijke en onomkeerbare verslechtering van haar gezondheid. [20]

De lidstaat moet in zo’n situatie onderzoeken of voorzorgsmaatregelen, medische begeleiding of garanties van de ontvangende staat het gevaar kunnen wegnemen. Wanneer dat niet kan worden verzekerd, moet de overdracht worden uitgesteld.

In Jawo behandelde het Hof de vraag wanneer de levensomstandigheden in een andere lidstaat zo ernstig zijn dat overdracht niet meer is toegestaan. Niet iedere vorm van armoede of iedere verslechtering van levensomstandigheden bereikt de drempel van onmenselijke behandeling. [21]

Die drempel kan wel worden bereikt wanneer de persoon buiten zijn eigen wil en keuzes terechtkomt in een toestand van zeer vergaande materiële ontbering waarin hij niet kan voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals voedsel, persoonlijke verzorging en onderdak, en waarin zijn lichamelijke of geestelijke gezondheid ernstig wordt aangetast.

Terugkeerbesluiten en effectieve rechtsbescherming

Artikel 19 garandeert dus niet dat iemand na overdracht exact dezelfde voorzieningen krijgt als in de eerste lidstaat. Het verhindert wel dat de Europese verdeling van verantwoordelijkheid iemand blootstelt aan omstandigheden die zijn menselijke waardigheid fundamenteel aantasten.

De nieuwe Asiel- en Migratiebeheerverordening heeft sinds 12 juni 2026 het eerdere Dublinstelsel vervangen. De verordening bevat opnieuw criteria voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor een asielaanvraag. [13]

De rechtspraak over wederzijds vertrouwen en grondrechten blijft onder het nieuwe stelsel relevant. Ook een overdracht die formeel volledig in overeenstemming is met de verantwoordelijkheidscriteria, mag niet worden uitgevoerd wanneer daardoor een ernstig risico ontstaat.

Artikel 19 speelt daarnaast een centrale rol in terugkeerprocedures. De Terugkeerrichtlijn verplicht lidstaten om bij de uitvoering van terugkeer onder meer rekening te houden met het belang van het kind, het gezinsleven, de gezondheidstoestand en het beginsel van non-refoulement. [8]

Een terugkeerbesluit en de feitelijke verwijdering zijn verschillende stappen. Het terugkeerbesluit stelt vast dat iemand geen rechtmatig verblijf heeft en moet vertrekken. De verwijdering is de daadwerkelijke uitvoering van die verplichting.

Toch kan de overheid deze stappen niet volledig van elkaar scheiden. Een terugkeerbesluit moet duidelijk maken naar welk land de persoon geacht wordt terug te keren. Wanneer vaststaat dat verwijdering naar dat land wegens artikel 19 voor onbepaalde tijd verboden is, kan een besluit dat daar toch van uitgaat tot rechtsonzekerheid en onrechtmatige gevolgen leiden.

Het Hof benadrukte in Gnandi dat een terugkeerbesluit onder voorwaarden al kort na de afwijzing van een asielaanvraag kan worden vastgesteld. De lidstaat moet echter verzekeren dat de gevolgen van het besluit niet worden uitgevoerd zolang de verzoeker volgens het Europese recht op het grondgebied mag blijven. [23]

De persoon mag dus niet feitelijk worden behandeld alsof zijn vertrek al definitief en uitvoerbaar is wanneer nog een procedure loopt die hem tegen refoulement moet beschermen.

Het recht op een effectief rechtsmiddel is daarom onmisbaar. Artikel 47 van het Handvest garandeert toegang tot een onafhankelijke rechter. In een zaak over artikel 19 moet die rechter kunnen onderzoeken of de verwijdering werkelijk veilig is.

Een beroep dat pas wordt behandeld nadat de persoon al is uitgezet, kan de mogelijke schade niet herstellen. Foltering, executie of onmenselijke behandeling kan niet achteraf ongedaan worden gemaakt.

Daarom moet een verdedigbare klacht over refoulement vóór de verwijdering inhoudelijk kunnen worden onderzocht. De procedure moet de uitzetting kunnen opschorten totdat een onafhankelijke instantie over het gevaar heeft geoordeeld.

Effectieve rechtsbescherming vereist meer dan het formele bestaan van een beroepsmogelijkheid. De persoon moet het besluit begrijpen, toegang hebben tot een tolk en juridische bijstand kunnen krijgen. Hij moet weten op welke informatie de overheid zich baseert en voldoende tijd krijgen om zijn bezwaren te onderbouwen.

Grensprocedures en screening

Dat is vooral belangrijk in grensprocedures. Daar kunnen termijnen kort zijn, verblijven personen soms in afgesloten locaties en kan toegang tot advocaten of documenten moeilijker zijn. De snelheid van de procedure mag niet tot gevolg hebben dat een risico pas wordt ontdekt nadat de verwijdering heeft plaatsgevonden.

Sinds 12 juni 2026 geldt de nieuwe Europese Asielprocedureverordening. Deze maakt onder meer snellere grensprocedures en niet-ontvankelijkheidsprocedures mogelijk. [10] De verordening staat juridisch onder het Handvest. Procedurele snelheid kan daarom nooit rechtvaardigen dat een onderbouwde vrees voor foltering of onmenselijke behandeling niet wordt onderzocht.

Ook de screening aan de buitengrens moet in overeenstemming zijn met artikel 19. Tijdens deze screening worden onder meer de identiteit, gezondheid, kwetsbaarheid en mogelijke veiligheidsrisico’s van bepaalde derdelanders onderzocht. Vervolgens wordt bepaald naar welke asiel- of terugkeerprocedure de persoon wordt doorgeleid. [12]

De screening is nog geen volledige asielprocedure. Toch kunnen de verklaringen die daar worden afgelegd beslissend zijn. Wanneer iemand zegt dat hij bang is om terug te keren, familieleden zijn vermoord of hij eerder is gemarteld, mogen grensautoriteiten dat niet negeren omdat nog geen formeel asielformulier is ingevuld.

Een persoon hoeft niet altijd letterlijk het woord “asiel” of “non-refoulement” te gebruiken. Uit zijn verklaringen en gedrag kan voldoende duidelijk blijken dat hij bescherming nodig heeft. Autoriteiten moeten worden getraind om zulke signalen te herkennen en door te verwijzen.

Collectieve uitzetting en pushbacks

Artikel 19, lid 1 voegt hier het verbod op collectieve uitzetting aan toe. Een staat mag meerdere personen op hetzelfde moment verwijderen, maar alleen wanneer de individuele situatie van ieder van hen werkelijk is onderzocht.

Een uitzetting wordt niet individueel doordat voor iedere persoon een afzonderlijk standaardformulier wordt gemaakt. De vraag is of ieder individu daadwerkelijk in staat is gesteld persoonlijke bezwaren tegen de uitzetting naar voren te brengen en of die bezwaren serieus zijn beoordeeld.

Collectieve uitzetting ontstaat wanneer mensen hoofdzakelijk vanwege hun lidmaatschap van een groep worden teruggestuurd. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren wanneer grensautoriteiten een groep uitsluitend op basis van nationaliteit, reisroute of plaats van aantreffen terugbrengen zonder individuele gesprekken te voeren.

Het verbod is nauw verbonden met pushbacks. Bij een pushback worden mensen direct of zeer kort na het bereiken van de grens teruggestuurd zonder een behoorlijke procedure en zonder dat hun mogelijke behoefte aan internationale bescherming serieus wordt onderzocht.

In Hirsi Jamaa en anderen tegen Italië onderschepten Italiaanse schepen migranten op de Middellandse Zee en brachten hen terug naar Libië. De personen waren niet individueel geïdentificeerd en hun persoonlijke omstandigheden waren niet onderzocht. Het Europees Hof stelde vast dat Italië hen had blootgesteld aan slechte behandeling in Libië en aan het risico van verdere verwijdering naar hun landen van herkomst. Ook was sprake van een collectieve uitzetting. [26]

Het feit dat de operatie op volle zee plaatsvond, veranderde de verantwoordelijkheid niet. De personen bevonden zich aan boord van Italiaanse schepen en stonden daardoor onder de feitelijke controle van de Italiaanse autoriteiten.

Artikel 19 is dus niet beperkt tot uitzettingen die vanaf een immigratiekantoor diep binnen het grondgebied plaatsvinden. Het kan ook gelden bij optreden op zee, in een luchthavenzone, aan een grenshek of in een transitzone.

In M.K. en anderen tegen Polen hadden Tsjetsjeense families zich verschillende keren bij een officiële grenspost gemeld. Zij verklaarden dat zij bescherming wilden en bij terugkeer naar Belarus gevaar liepen. De Poolse grenswachters noteerden volgens het Hof hun verklaringen niet naar behoren en stuurden hen telkens terug. [28]

Het Europees Hof oordeelde dat Polen de mogelijke risico’s niet zorgvuldig had onderzocht, de personen collectief had uitgezet en geen effectief rechtsmiddel had geboden. Het feit dat voor iedere persoon formeel een besluit tot weigering van toegang was opgesteld, maakte de procedure niet werkelijk individueel.

Ook in H.T. tegen Duitsland en Griekenland benadrukte het Europees Hof dat een administratieve afspraak tussen twee landen een individuele beoordeling niet kan vervangen. Een Syrische asielzoeker werd kort na aankomst vanuit Duitsland naar Griekenland teruggestuurd. Duitsland had onvoldoende onderzocht of hij daar toegang zou krijgen tot een adequate asielprocedure en beschermd zou zijn tegen verdere verwijdering. [30]

Bilaterale overeenkomsten, terugnameafspraken en operationele samenwerking kunnen verantwoordelijkheden tussen staten organiseren. Zij kunnen artikel 19 niet buiten werking stellen. Iedere staat blijft verantwoordelijk voor de voorzienbare gevolgen van zijn eigen verwijderingsbesluit.

Het Europees Hof heeft in N.D. en N.T. tegen Spanje wel grenzen aangebracht aan het verbod op collectieve uitzetting. De zaak ging over personen die samen met een grote groep de grensafscheiding bij Melilla hadden beklommen en onmiddellijk naar Marokko waren teruggebracht. [29]

Het Hof oordeelde dat in die specifieke zaak geen schending van het verbod op collectieve uitzetting was vastgesteld. Daarbij achtte het van belang dat volgens het Hof werkelijk toegankelijke officiële mogelijkheden bestonden om Spanje binnen te komen en bescherming te vragen, terwijl de betrokkenen zonder overtuigende reden voor een gewelddadige groepsoverschrijding hadden gekozen.

Deze uitspraak betekent niet dat irreguliere binnenkomst het recht op non-refoulement opheft. Artikel 19, lid 2 blijft absoluut. Ook iemand die onrechtmatig de grens passeert, mag niet naar foltering of onmenselijke behandeling worden gestuurd.

De uitzondering uit N.D. en N.T. mag bovendien alleen een rol spelen wanneer legale toegangswegen niet slechts theoretisch, maar daadwerkelijk en effectief beschikbaar zijn. Een grenspost die op papier asielaanvragen accepteert, biedt geen werkelijke toegangsweg wanneer vrijwel niemand wordt toegelaten of verzoeken systematisch worden geweigerd.

Het verschil tussen de twee leden van artikel 19 blijft daarom belangrijk. Een verwijdering kan collectief zijn zonder dat de bestemming gevaarlijk is. In dat geval kan artikel 19, lid 1 zijn geschonden. Een verwijdering kan volledig individueel zijn en toch verboden zijn omdat het bestemmingsland voor die persoon onveilig is. Dan wordt artikel 19, lid 2 geschonden.

Diplomatieke garanties en informatie-uitwisseling

In sommige situaties worden diplomatieke garanties gebruikt. Een land dat iemand wil uitleveren of uitzetten, ontvangt dan van het bestemmingsland de toezegging dat deze specifieke persoon niet zal worden gemarteld, geëxecuteerd of onder bepaalde detentieomstandigheden zal worden geplaatst.

Zulke garanties zijn niet automatisch waardeloos, maar moeten kritisch worden beoordeeld. De toezegging moet concreet, betrouwbaar en controleerbaar zijn. Van belang is wie de garantie afgeeft, of die autoriteit haar kan naleven, of onafhankelijk toezicht mogelijk is en hoe het land in het verleden met vergelijkbare toezeggingen is omgegaan.

Een algemene belofte dat het bestemmingsland zijn eigen wet zal respecteren is meestal onvoldoende wanneer betrouwbare rapporten wijzen op structurele foltering of willekeurige detentie. De garantie moet het specifieke, vastgestelde risico daadwerkelijk wegnemen.

Ook informatie-uitwisseling kan een risico op refoulement veroorzaken. Wanneer een Europese autoriteit contact opneemt met de autoriteiten van het land van herkomst om reisdocumenten te verkrijgen, kan daardoor bekend worden dat de persoon asiel heeft aangevraagd of bepaalde beschuldigingen tegen zijn regering heeft geuit.

Identiteitsvaststelling en terugkeervoorbereiding mogen daarom niet zonder waarborgen leiden tot het delen van gevoelige informatie. Een staat mag door zijn eigen communicatie niet het gevaar creëren dat hij vervolgens bij de terugkeerbeoordeling buiten beschouwing laat.

Frontex, gedeelde verantwoordelijkheid en onafhankelijk toezicht

Frontex en andere EU-agentschappen zijn eveneens aan artikel 19 gebonden. Wanneer zij grensoperaties ondersteunen, terugkeeroperaties coördineren of informatie aan derde landen verstrekken, moeten zij voorkomen dat hun optreden bijdraagt aan rechtstreekse of indirecte terugzending naar gevaar.

Verantwoordelijkheid kan ingewikkeld zijn wanneer verschillende nationale autoriteiten, Europese agentschappen en derde landen samenwerken. Voor de betrokkene mag die bestuurlijke complexiteit echter niet betekenen dat niemand aanspreekbaar is.

Een rechtsstatelijk systeem moet kunnen vaststellen welke autoriteit de persoon heeft aangetroffen, wie de risicoanalyse heeft uitgevoerd, wie het terugkeerbesluit heeft genomen en wie verantwoordelijk is voor de uitvoering. Logboeken, registraties en onafhankelijke monitoring zijn daarbij essentieel.

De Screeningverordening verplicht lidstaten tot een onafhankelijk mechanisme voor toezicht op de naleving van grondrechten tijdens de screening. FRA heeft richtsnoeren opgesteld voor de inrichting van dit toezicht. Daarbij moet niet alleen worden gekeken naar geweld of fysieke omstandigheden, maar ook naar toegang tot asiel, identificatie van kwetsbaarheid en naleving van het non-refoulementbeginsel. [31]

Onafhankelijk toezicht moet praktisch toegankelijk zijn. Toezichthouders moeten relevante grenslocaties kunnen bezoeken, documenten kunnen inzien en vertrouwelijk met betrokkenen kunnen spreken. Ook klachten moeten kunnen worden ingediend zonder dat dit de betrokkene aan extra gevaar blootstelt.

Bewijs van collectieve uitzetting

De Europese rechtspraak uit 2026 bevestigt opnieuw hoe actueel het verbod op collectieve uitzetting is. In O.H. en anderen tegen Servië stelde het Europees Hof een schending vast nadat personen door de politie willekeurig naar de Bulgaarse zijde van de grens waren gebracht zonder een reële individuele procedure. [32]

Dergelijke zaken laten zien dat collectieve uitzettingen niet alleen ontstaan door een formeel beleid waarin staat dat groepen moeten worden teruggestuurd. Zij kunnen ook voortkomen uit een vaste operationele praktijk waarbij mensen zonder registratie, gesprek of schriftelijk besluit over de grens worden gebracht.

Het bewijs daarvan is niet altijd eenvoudig. Pushbacks vinden vaak plaats in afgelegen grensgebieden zonder onafhankelijke getuigen. Personen hebben niet altijd telefoons, documenten of toegang tot juridische bijstand.

Wanneer verzoekers voldoende concrete aanwijzingen geven dat zij onder controle van de autoriteiten stonden en zijn teruggestuurd, kan van de staat worden verlangd dat hij een overtuigende verklaring geeft. Camerabeelden, voertuigregistraties, dienstroosters en GPS-gegevens kunnen dan belangrijk bewijs vormen.

Een gebrek aan registratie mag de staat niet automatisch bevoordelen. Wanneer autoriteiten wettelijk hadden moeten registreren wie zij hebben aangetroffen, kan het ontbreken van iedere registratie juist wijzen op een probleem in de uitvoering.

De toets moet vóór de verwijdering plaatsvinden

Artikel 19 beschermt uiteindelijk tegen een onomkeerbaar gevolg. Een onjuiste administratieve beslissing kan soms worden hersteld. Een ingetrokken vergunning kan opnieuw worden verleend en een schadevergoeding kan financieel nadeel gedeeltelijk compenseren. Foltering, executie of levensgevaar na uitzetting kan niet werkelijk worden teruggedraaid.

Daarom moet de toets vóór de verwijdering plaatsvinden. De overheid moet niet alleen vragen of zij juridisch bevoegd is om iemand uit te zetten, maar ook wat er na aankomst waarschijnlijk met die persoon zal gebeuren.

Krijgt hij toegang tot het land? Kan hij bescherming aanvragen? Wordt hij bij aankomst gedetineerd? Is bekend dat teruggekeerde oppositieleden worden ondervraagd? Is noodzakelijke medische behandeling bereikbaar? Kan het land hem zonder onderzoek verder sturen?

Deze vragen moeten worden beantwoord met actuele informatie en aandacht voor de individuele omstandigheden. Een standaardzin dat “geen concrete aanwijzingen voor gevaar bestaan” is onvoldoende wanneer de persoon specifieke feiten, medische verklaringen of betrouwbare landenrapporten heeft overgelegd.

Artikel 19 verbiedt niet iedere terugkeer naar een land waar de levensomstandigheden moeilijk zijn. Verschillen in inkomen, huisvesting of kwaliteit van zorg zijn niet automatisch onmenselijk of vernederend. De drempel van artikel 19, lid 2 is hoog.

Het artikel geeft evenmin een algemeen recht om zelf het land van verblijf te kiezen. Een asielzoeker kan onder het Europese verantwoordelijkheidsstelsel aan een andere lidstaat worden overgedragen en een persoon zonder verblijfsrecht kan worden verplicht terug te keren wanneer de bestemming veilig is.

Juist omdat artikel 19 geen algemeen verblijfsrecht creëert, is de bescherming die het wel biedt bijzonder duidelijk. Waar een reëel risico op de doodstraf, foltering of een onmenselijke of vernederende behandeling bestaat, houdt de bevoegdheid tot verwijdering op.

Dat blijft zo wanneer de persoon irregulier is binnengekomen, wanneer veel anderen dezelfde nationaliteit hebben, wanneer de overheid terugkeer sneller wil uitvoeren en wanneer het verblijf van de betrokkene maatschappelijk of politiek omstreden is.

Sinds 12 juni 2026 zijn de procedures van het Europese Asiel- en Migratiepact van toepassing. Grensprocedures kunnen sneller worden uitgevoerd, het begrip veilig derde land is verruimd en asiel- en terugkeerprocedures sluiten nauwer op elkaar aan. Deze veranderingen kunnen de tijd tussen aankomst, afwijzing en voorgenomen verwijdering verkorten.

Daarmee wordt artikel 19 niet minder belangrijk, maar juist belangrijker. Hoe sneller de procedure, hoe groter het risico dat relevante informatie te laat beschikbaar komt. Hoe meer gebruik wordt gemaakt van algemene lijsten en vermoedens, hoe belangrijker de mogelijkheid wordt om individuele uitzonderingen aan te voeren.

Een snelle procedure kan rechtsstatelijk zijn wanneer zij zorgvuldig blijft. Efficiëntie wordt problematisch wanneer snelheid wordt bereikt door minder te luisteren, minder bewijs te verzamelen of rechtsmiddelen hun praktische werking te ontnemen.

Artikel 19 staat daarom niet tegenover ieder terugkeerbeleid. Het bepaalt aan welke minimale voorwaarden een rechtmatig terugkeerbeleid moet voldoen. Er moet een individuele beoordeling plaatsvinden, het bestemmingsland moet daadwerkelijk veilig zijn en een onafhankelijke rechter moet een onderbouwd beroep op gevaar kunnen onderzoeken voordat de verwijdering wordt uitgevoerd.

Het artikel beschermt ook de Europese rechtsstaat zelf. Een staat die iemand bewust naar foltering stuurt, maakt de verboden behandeling mede mogelijk. Dat verandert niet doordat een andere staat uiteindelijk de foltering uitvoert.

Het verbod op collectieve uitzetting beschermt een verwant beginsel. Mensen mogen bij de grens niet verdwijnen in begrippen als migratiestroom, konvooi of groep. Voordat de overheid iemand verwijdert, moet zij hem als individu zien en zijn persoonlijke bezwaren horen.

Mijn conclusie is daarom dat artikel 19 een van de hardste grenzen binnen het Europese migratierecht vormt. Het geeft geen automatisch recht op toelating en verhindert niet dat afgewezen asielzoekers worden teruggestuurd. Het bepaalt wel dat terugkeer nooit mag leiden tot de doodstraf, foltering of een onmenselijke of vernederende behandeling.

Die bescherming geldt rechtstreeks en indirect. Een persoon mag niet naar het gevaarlijke land zelf worden gestuurd, maar ook niet naar een tussenland dat hem waarschijnlijk verder zal verwijderen. Ook een overdracht aan een andere EU-lidstaat is verboden wanneer voor de individuele persoon een ernstig risico bestaat.

Het verbod geldt bovendien onafhankelijk van de vraag of iemand een verblijfsrecht verdient. Grondrechten beschermen niet alleen mensen die zich aan alle regels hebben gehouden. Zij beschermen juist de menselijke ondergrens die een overheid nooit mag overschrijden.

Artikel 19 zegt daarom niet dat niemand mag worden uitgezet. Het zegt dat een staat vóór iedere uitzetting verantwoordelijkheid moet nemen voor de voorzienbare gevolgen.

Een grens mag bepalen wie binnenkomt. Zij mag niet bepalen dat gevaar buiten beeld blijft.