Solidariteit klinkt als een mooi Europees woord. Het klinkt vriendelijk, bijna vanzelfsprekend. Landen helpen elkaar. Problemen worden gedeeld. Niemand staat er alleen voor. Maar in het Europese migratiebeleid is solidariteit veel ingewikkelder dan dat. Het gaat niet alleen over goede bedoelingen, maar over de vraag wie verantwoordelijk is voor mensen die bescherming zoeken, wie opvang organiseert, wie procedures uitvoert, wie betaalt, en wie politieke druk draagt.

Vanaf 12 juni 2026 is die vraag nog belangrijker geworden. Op die datum zijn de nieuwe regels van het Europese Asiel- en Migratiepact van toepassing geworden. Dat Pact moet zorgen voor strengere controles, kortere procedures, betere registratie en meer samenwerking tussen EU-landen. [1] Een belangrijk onderdeel daarvan is solidariteit tussen lidstaten. De Europese Commissie zegt dat het Pact ervoor moet zorgen dat geen enkel EU-land alleen wordt gelaten wanneer het onder migratiedruk staat. [2]

Dat klinkt logisch. Maar waarom is solidariteit eigenlijk nodig? Het antwoord begint bij de kaart van Europa. Niet elk EU-land ligt op dezelfde plek. Italië, Griekenland, Spanje, Malta en Cyprus liggen aan de zuidelijke buitengrens van de EU. Mensen die via de Middellandse Zee of andere routes Europa binnenkomen, komen vaak eerst daar aan. Nederland, Duitsland, België, Oostenrijk of Zweden liggen geografisch anders. Zij krijgen ook asielaanvragen, maar meestal niet op dezelfde manier als landen aan de buitengrens.

Dat geografische verschil zorgt al jaren voor spanning. Onder het oude Dublin-systeem was vaak het land van eerste binnenkomst verantwoordelijk voor de behandeling van een asielaanvraag. [3] In theorie klinkt dat eenvoudig. Iemand komt in Griekenland binnen, dus Griekenland behandelt de aanvraag. Iemand komt in Italië aan, dus Italië is verantwoordelijk. Maar in de praktijk betekent dit dat grenslanden relatief veel verantwoordelijkheid dragen, simpelweg omdat zij aan de buitengrens liggen.

Daarom zeggen landen als Italië, Griekenland, Spanje en Cyprus al jaren: wij bewaken niet alleen onze eigen grens, maar ook de Europese buitengrens. Als mensen hier aankomen, is dat niet alleen een nationaal probleem. Het is een Europees probleem. Andere lidstaten moeten dus ook bijdragen. Dat is de kern van solidariteit in migratiebeleid.

Tegelijkertijd zeggen andere lidstaten; wij krijgen óók veel asielaanvragen, wij hebben óók opvangproblemen, en wij kunnen niet zomaar mensen overnemen omdat een ander land aan zee ligt. Sommige landen willen vooral financiële steun geven. Andere landen willen personeel of technische hulp sturen. Weer andere landen willen helemaal geen asielzoekers overnemen. Daardoor is solidariteit in migratiebeleid niet alleen juridisch, maar ook politiek explosief.

Solidariteit is een juridisch beginsel

Toch staat solidariteit niet zomaar als vriendelijk ideaal in Europese toespraken. Het staat ook in het EU-verdrag. Artikel 80 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt dat het EU-beleid over grenscontroles, asiel en immigratie wordt beheerst door het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen lidstaten. [4] Anders gezegd, migratie mag niet alleen terechtkomen bij de landen die toevallig aan de buitengrens liggen.

Maar artikel 80 zegt niet precies hoe solidariteit moet werken. Daar zat jarenlang het probleem. Iedereen kon vóór solidariteit zijn, zolang niet duidelijk was wat dat concreet betekende. Moet Nederland mensen uit Italië overnemen? Moet Hongarije betalen? Moet Duitsland personeel sturen? Moet Polen verplicht asielzoekers opnemen? Moeten landen die al veel aanvragen krijgen minder bijdragen? Zodra solidariteit concreet wordt, wordt het gevoelig.

Het Pact maakt solidariteit concreter

Het EU-Migratiepact probeert die vaagheid te verminderen. De Asiel- en migratiebeheerverordening, officieel Verordening (EU) 2024/1351, introduceert een nieuw systeem voor verantwoordelijkheid en solidariteit. [5] Die verordening vervangt het oude Dublin-systeem niet helemaal in geest, maar past het wel aan. Er blijven regels om te bepalen welk land verantwoordelijk is voor een asielaanvraag, maar daarnaast komt er een structureler solidariteitsmechanisme.

Dat mechanisme wordt vaak omschreven als “verplicht maar flexibel”. Dat klinkt tegenstrijdig, maar het betekent ongeveer dit: EU-lidstaten moeten bijdragen aan solidariteit, maar zij mogen tot op zekere hoogte kiezen hoe zij dat doen. [6] Een lidstaat kan bijvoorbeeld asielzoekers overnemen uit een land dat onder druk staat. Dat heet herplaatsing. Een lidstaat kan ook financieel bijdragen. Of een lidstaat kan operationele steun leveren, bijvoorbeeld personeel, technische hulp, expertise of ondersteuning bij opvang en procedures.

Daarmee probeert de EU een politiek compromis te maken. Landen aan de buitengrens krijgen niet langer alleen mooie woorden, maar een mechanisme dat jaarlijks moet worden geactiveerd. Landen die geen mensen willen overnemen, kunnen in plaats daarvan andere vormen van solidariteit leveren. En de EU probeert via een berekening te bepalen wat een eerlijke bijdrage van elk land is, onder meer op basis van bevolkingsomvang en economie. [7]

De jaarlijkse solidariteitspool

De belangrijkste praktische vorm is de jaarlijkse solidariteitspool. Elk jaar kijkt de Europese Commissie naar de migratiesituatie in de EU. De Commissie beoordeelt welke lidstaten onder migratiedruk staan, welke lidstaten risico lopen op migratiedruk en welke lidstaten een significante migratiesituatie hebben. Op basis daarvan wordt voorgesteld hoeveel solidariteit nodig is. [8] Daarna stelt de Raad van de EU een solidariteitspool vast voor het volgende jaar.

Voor 2026 is die solidariteitspool al vastgesteld. De Raad van de EU schreef dat de referentie voor 2026 bestaat uit 21.000 herplaatsingen of andere solidariteitsinspanningen, of 420 miljoen euro aan financiële bijdragen. [9] Dat zijn grote getallen, maar ze zijn niet zo groot als de totale migratiedruk in Europa. Ze laten vooral zien dat solidariteit nu niet meer alleen vrijwillig en incidenteel moet zijn, maar een jaarlijks terugkerend onderdeel van het Europese systeem.

Normaal geldt onder het Pact een minimum van 30.000 herplaatsingen en 600 miljoen euro aan financiële bijdragen per jaar. [10] Voor 2026 ligt het getal lager, omdat het systeem pas vanaf 12 juni 2026 volledig van toepassing is. De eerste cyclus is dus geen volledig kalenderjaar. Dat maakt 2026 vooral een startjaar: het mechanisme moet gaan draaien, lidstaten moeten bijdragen toezeggen en landen onder druk moeten daadwerkelijk steun krijgen.

Voor dat eerste jaar concludeerde de Europese Commissie dat Cyprus, Griekenland, Italië en Spanje onder migratiedruk staan. [11] Dat zijn precies landen waarvan vaak wordt gezegd dat zij extra druk ervaren door hun ligging, aankomsten aan zee of grote aantallen mensen die bescherming vragen. Deze landen kunnen dus profiteren van de solidariteitspool. Andere lidstaten kunnen bijdragen door mensen over te nemen, geld te betalen of andere steun te leveren.

Herplaatsing, geld en operationele steun

Herplaatsing is de meest zichtbare vorm van solidariteit. Daarbij wordt een asielzoeker of persoon die bescherming zoekt vanuit een lidstaat onder druk overgebracht naar een andere lidstaat. Die andere lidstaat neemt dan de behandeling of verantwoordelijkheid over. In gewone taal: als Italië te veel druk ervaart, kan een ander EU-land een aantal mensen overnemen. Dat klinkt simpel, maar het is praktisch ingewikkeld. Er moeten afspraken zijn over wie wordt overgeplaatst, naar welk land, met welke informatie, met welke procedure en met welke waarborgen.

Financiële solidariteit is minder zichtbaar, maar politiek vaak makkelijker. Een land neemt dan niet zelf mensen over, maar draagt geld bij. Dat geld wordt via EU-instrumenten gebruikt om lidstaten onder druk te ondersteunen. [12] Denk aan opvangcapaciteit, grensbeheer, procedures, personeel of andere relevante maatregelen. Kritisch gezegd kan financiële solidariteit voelen alsof lidstaten hun verantwoordelijkheid afkopen. Positief gezegd kan geld soms sneller helpen dan een moeizame herplaatsing die politiek vastloopt.

Operationele solidariteit zit daar tussenin. Een lidstaat kan bijvoorbeeld experts sturen, tolken ondersteunen, technische apparatuur leveren of helpen bij registratie en opvang. Dat kan nuttig zijn, vooral wanneer een land niet alleen te weinig geld heeft, maar ook te weinig capaciteit of kennis. In migratiebeleid is druk namelijk niet alleen een kwestie van aantallen. Het gaat ook om systemen die het aankunnen: opvang, registratie, medische zorg, juridische hulp, procedures, terugkeer en rechterlijke controle.

Daarom is solidariteit breder dan “mensen verdelen”. Dat is misschien wel het belangrijkste misverstand. In het publieke debat gaat solidariteit vaak meteen over de vraag of Nederland verplicht asielzoekers uit Italië of Griekenland moet opnemen. Dat kan onderdeel zijn van solidariteit, maar het nieuwe systeem kent meerdere vormen. Het gaat om een combinatie van herplaatsing, geld, operationele steun en verantwoordelijkheidsovername.

Responsibility offsets: steun zonder fysieke verplaatsing

Een bijzonder onderdeel is de zogenoemde responsibility offset. Dat klinkt technisch, maar het idee is redelijk eenvoudig. Stel dat een asielzoeker eigenlijk teruggestuurd zou moeten worden naar een lidstaat onder migratiedruk, omdat die lidstaat volgens de Europese verantwoordelijkheidsregels de aanvraag moet behandelen. Een ander land kan dan besluiten om die aanvraag zelf te behandelen in plaats van de persoon terug te sturen. Dat telt dan als solidariteit. [13] Makkelijker gezegd, een land helpt door te zeggen “wij nemen deze verantwoordelijkheid over”.

Dat laat zien dat solidariteit niet altijd betekent dat mensen fysiek worden verplaatst. Soms betekent het juist dat iemand niet wordt teruggestuurd naar een overbelast land. Dat kan praktischer zijn, omdat de persoon al in een ander land aanwezig is. Tegelijkertijd maakt het systeem ingewikkelder. Voor burgers is het lastig te begrijpen wie nu precies waarvoor verantwoordelijk is. Voor asielzoekers kan het ook verwarrend zijn, omdat hun procedure afhankelijk wordt van Europese regels, nationale keuzes en administratieve beslissingen tussen lidstaten.

Solidariteit en verantwoordelijkheid horen bij elkaar

Solidariteit hangt dus nauw samen met verantwoordelijkheid. De EU wil niet alleen dat landen elkaar helpen, maar ook dat duidelijker wordt welk land verantwoordelijk is voor een asielaanvraag. De Raad van de EU schrijft dat de Asiel- en migratiebeheerverordening regels stelt om te bepalen welke lidstaat een asielaanvraag moet behandelen, en tegelijk een verplicht maar flexibel solidariteitssysteem invoert. [14] De twee kanten horen bij elkaar. Zonder verantwoordelijkheidsregels wordt het onduidelijk wie moet beslissen. Zonder solidariteit blijven grenslanden te zwaar belast.

Toch is de vraag of dit eerlijk genoeg is. De oude kritiek op het Dublin-systeem was dat het landen aan de buitengrens onevenredig belastte. Het nieuwe systeem probeert dat te verzachten, maar het beginsel van eerste binnenkomst verdwijnt niet volledig. Asielzoekers moeten in beginsel nog steeds asiel aanvragen in de lidstaat van eerste binnenkomst of rechtmatig verblijf. [15] Daarmee blijft geografische ligging belangrijk. Solidariteit moet dus een systeem corrigeren dat nog steeds druk legt op buitengrenslanden.

Dat is een van de grootste spanningen in het Pact. Het zegt: landen aan de buitengrens blijven verantwoordelijk voor veel eerste registratie, screening en procedures. Maar andere lidstaten moeten helpen als de druk te groot wordt. Voorstanders zien dat als realistisch: iemand moet aan de buitengrens registreren wie binnenkomt. Critici zeggen dat dit de oude oneerlijkheid slechts gedeeltelijk oplost, omdat grenslanden nog steeds de eerste en zwaarste verantwoordelijkheid dragen.

Solidariteit tussen staten is niet automatisch menselijk

Solidariteit betekent ook niet automatisch solidariteit met asielzoekers. Het woord wordt vaak gebruikt voor solidariteit tussen staten. Lidstaten helpen elkaar. Maar de mensen om wie het gaat, verdwijnen dan soms uit beeld. Voor een asielzoeker maakt het uit of hij in Italië, Griekenland, Nederland of Spanje terechtkomt. De opvang kan verschillen. De wachttijden kunnen verschillen. De toegang tot rechtsbijstand kan verschillen. De kans op fouten kan verschillen. Europese solidariteit tussen lidstaten moet dus niet alleen bestuurlijk eerlijk zijn, maar ook menselijk zorgvuldig.

Dat is belangrijk omdat migratiebeleid altijd twee niveaus heeft. Op staatsniveau gaat het over druk, capaciteit, cijfers en verantwoordelijkheidsverdeling. Op menselijk niveau gaat het over iemand die bescherming vraagt. Solidariteit tussen lidstaten mag daarom niet alleen gaan over het verlichten van druk op overheden. Het moet ook bijdragen aan betere toegang tot bescherming. Als herplaatsing of financiële steun alleen wordt gebruikt om grenzen harder te maken, maar niet om procedures eerlijker en opvang menswaardiger te maken, is solidariteit onvolledig.

Het EU-Handvest blijft daarbij belangrijk. Artikel 18 beschermt het recht op asiel, en artikel 19 beschermt tegen collectieve uitzetting en tegen verwijdering naar ernstig gevaar. [16] [17] Dat betekent dat solidariteit niet mag worden gebruikt om verantwoordelijkheid voor bescherming weg te schuiven. Lidstaten mogen samenwerken, maar samenwerking mag niet leiden tot minder bescherming. Niemand mag worden teruggestuurd naar vervolging, marteling of onmenselijke behandeling. Dat beginsel heet non-refoulement.

Solidariteit moet dus binnen de grenzen van mensenrechten blijven. Een lidstaat kan niet zeggen: wij betalen wel geld, dus wij hoeven ons verder niet druk te maken over wat er aan de buitengrens gebeurt. Als mensen daar geen echte toegang krijgen tot asiel, als opvang onmenswaardig is of als kwetsbare personen worden gemist, raakt dat het hele Europese systeem. Europa is niet alleen een markt of een bestuurslaag. Het is ook een rechtsgemeenschap.

Wat betekent het mechanisme voor Nederland?

Voor Nederland is solidariteit dubbel. Nederland kan zelf bijdragen aan andere lidstaten, maar kan in bepaalde situaties ook steun krijgen. Nederland ligt niet aan de Middellandse Zee, maar heeft wel eigen opvangproblemen, IND-achterstanden en druk op gemeenten. De Commissie kan lidstaten niet alleen aanmerken als “onder migratiedruk”, maar ook als “risico lopend” of als landen met een significante migratiesituatie. [18] Dat maakt solidariteit minder zwart-wit. Niet alleen zuidelijke landen hebben problemen, maar de aard van die problemen verschilt wel.

Nederland zal dus steeds moeten bepalen hoe het zich in dit solidariteitssysteem opstelt. Draagt Nederland bij door mensen over te nemen? Door financieel bij te dragen? Door operationele steun te leveren? Of door een combinatie? En hoe legt Nederland dat uit aan burgers die thuis ook opvangdruk zien? Die vragen zijn politiek gevoelig, juist omdat solidariteit naar buiten soms voelt alsof Nederland meer moet doen voor anderen terwijl het eigen systeem al piept.

Toch is dat te simpel. Als het Europese systeem niet werkt, krijgt Nederland daar uiteindelijk ook last van. Wanneer landen aan de buitengrens overbelast raken, ontstaat chaos. Mensen reizen door. Registratie wordt slechter. Procedures worden ongelijker. Vertrouwen tussen lidstaten daalt. Landen gaan elkaar beschuldigen. Nationale grenscontroles komen terug. Het Schengensysteem komt onder druk. Solidariteit is dus niet alleen altruïsme. Het is ook eigenbelang.

Dat is misschien de eerlijkste manier om Europese solidariteit te begrijpen. Lidstaten helpen elkaar niet alleen omdat dat moreel mooi is, maar omdat zij in hetzelfde systeem zitten. Een grensprobleem in Griekenland kan later een opvangprobleem in Nederland worden. Een registratiefout in Italië kan gevolgen hebben voor een procedure in Duitsland. Een gebrek aan vertrouwen tussen lidstaten kan leiden tot strengere controles en minder vrij verkeer. Migratiebeleid stopt niet bij nationale grenzen.

Daarom is solidariteit ook een vorm van systeemonderhoud. Als de EU wil dat landen gezamenlijke buitengrenzen hebben en dat mensen binnen Schengen zonder vaste binnengrenscontroles kunnen reizen, moet de verantwoordelijkheid aan die buitengrens eerlijker worden gedeeld. Anders betalen grenslanden de hoogste prijs voor een systeem waarvan alle lidstaten profiteren.

Waarom het systeem kwetsbaar blijft

Toch blijft het nieuwe mechanisme kwetsbaar. De Europese Commissie schrijft dat alle lidstaten moeten bijdragen op basis van hun fair share, maar dat zij zelf mogen kiezen welke vorm van solidariteit zij leveren. [19] Dat maakt het systeem politiek haalbaarder, maar ook zwakker. Als veel landen liever geld betalen dan mensen overnemen, blijft de feitelijke druk op opvang en procedures in grenslanden groot. Geld helpt, maar vervangt niet altijd ruimte, opvangplekken of procedurecapaciteit.

Daarom is de vraag niet alleen hoeveel solidariteit wordt toegezegd, maar ook welke solidariteit echt helpt. Een land onder druk heeft misschien vooral behoefte aan overname van mensen. Als andere lidstaten vooral financiële bijdragen leveren, blijft het probleem deels bestaan. Andersom kan geld soms nuttiger zijn dan symbolische herplaatsing van kleine aantallen mensen. Het hangt af van de situatie. Maar precies daarom moet de solidariteitspool niet alleen politiek worden beoordeeld, maar ook praktisch.

De eerste jaren van het Pact worden dus beslissend. Werkt de jaarlijkse cyclus? Komt de Commissie op tijd met een eerlijk beeld van de migratiedruk? Durven lidstaten echte bijdragen te leveren? Worden de beloofde bijdragen daadwerkelijk uitgevoerd? Krijgen landen onder druk op tijd steun? En wordt gecontroleerd of die steun ook leidt tot betere opvang, betere procedures en minder overbelasting?

Er is ook een democratische vraag. Veel burgers horen vooral dat er “Europa” is dat regels oplegt. Maar solidariteit is uiteindelijk het gevolg van politieke keuzes van lidstaten zelf. De Raad van de EU, waarin nationale regeringen zitten, stelt de solidariteitspool vast. [20] Nederland zit daar dus zelf aan tafel. Europese solidariteit is niet iets wat alleen vanuit Brussel op Nederland neerdaalt. Het is ook iets waar Nederland zelf over onderhandelt, aan meedoet en mede verantwoordelijk voor is.

Dat maakt het debat eerlijker. Als Nederland zegt dat andere landen hun verantwoordelijkheid moeten nemen, moet Nederland bereid zijn dat ook zelf te doen. Als Nederland wil dat Italië en Griekenland mensen goed registreren, procedures zorgvuldig uitvoeren en opvang organiseren, dan moet Nederland ook accepteren dat zulke landen steun nodig kunnen hebben. En als Nederland zelf steun wil wanneer het opvangsysteem onder druk staat, moet het solidariteit niet alleen zien als last, maar ook als wederkerigheid.

Tegelijkertijd mag solidariteit niet naïef zijn. Het systeem moet controleerbaar zijn. Geld moet goed worden besteed. Herplaatsing moet zorgvuldig gebeuren. Lidstaten die steun ontvangen, moeten fundamentele rechten respecteren. Lidstaten die steun geven, moeten niet alleen de goedkoopste of politiek makkelijkste bijdrage kiezen als die niet helpt. Solidariteit zonder verantwoordelijkheid wordt vrijblijvend. Verantwoordelijkheid zonder solidariteit wordt oneerlijk.

Dat is precies de balans die het Pact probeert te vinden. Het wil verantwoordelijkheid duidelijker maken en solidariteit afdwingbaarder maken. Maar het kiest niet voor volledige verplichte herverdeling van asielzoekers over Europa. Het kiest voor een tussenmodel: verplicht bijdragen, maar flexibel in de vorm. Dat compromis is politiek begrijpelijk, maar juridisch en praktisch spannend.

Wat merkt een asielzoeker van solidariteit?

Voor asielzoekers zelf kan solidariteit positieve gevolgen hebben als het systeem goed werkt. Grenslanden krijgen dan meer lucht. Procedures kunnen beter worden georganiseerd. Opvang kan minder overvol raken. Mensen hoeven minder lang in slechte omstandigheden te wachten. Lidstaten kunnen expertise delen. Maar als het systeem vooral wordt gebruikt om verantwoordelijkheid administratief te verschuiven, of als landen vooral betalen om geen mensen over te nemen, kan het effect beperkt blijven.

Daarom moet solidariteit niet alleen worden gemeten in euro’s of aantallen herplaatsingen. De betere vraag is, vermindert solidariteit daadwerkelijk de druk op landen die vastlopen? Verbetert zij de toegang tot een eerlijke asielprocedure? Zorgt zij voor menswaardige opvang? Voorkomt zij dat mensen tussen lidstaten heen en weer worden geschoven? En maakt zij het Europese systeem stabieler?

Wanneer is solidariteit werkelijk geslaagd?

Mijn conclusie is dat solidariteit tussen EU-lidstaten in migratiebeleid veel concreter is geworden door het Migratiepact. Het is niet langer alleen een ideaal in verdragen of toespraken. Het wordt een jaarlijks mechanisme met rapporten, beoordelingen, bijdragen, geld, herplaatsingen en operationele steun. Dat is een belangrijke stap. Maar het is ook een test.

De test is niet alleen of lidstaten iets toezeggen. De test is of zij daadwerkelijk doen wat nodig is. Solidariteit werkt pas als landen onder druk echt worden ontlast. Solidariteit werkt pas als bijdragen aansluiten bij de problemen. Solidariteit werkt pas als mensenrechten aan de buitengrens worden beschermd. En solidariteit werkt pas als lidstaten elkaar niet alleen controleren, maar ook vertrouwen.

Voor Nederland betekent dit dat solidariteit niet simpelweg “extra asielzoekers opnemen” betekent. Het betekent deelnemen aan een Europees systeem waarin verantwoordelijkheid wordt verdeeld. Soms door mensen over te nemen. Soms door geld te betalen. Soms door expertise of personeel te leveren. Soms door zelf verantwoordelijkheid te nemen voor een aanvraag die anders bij een overbelast land zou liggen.

Maar solidariteit betekent ook dat Nederland niet alleen naar binnen kan kijken. Migratie is Europees georganiseerd, omdat grenzen, procedures, doorreis en bescherming met elkaar verbonden zijn. Een systeem waarin ieder land alleen zijn eigen probleem probeert op te lossen, werkt uiteindelijk niet. Dan verschuift druk van het ene land naar het andere, zonder dat het geheel beter wordt.\

De echte vraag is dus niet of solidariteit makkelijk is. Dat is zij niet. De echte vraag is of Europa zonder solidariteit kan. En het antwoord daarop is waarschijnlijk nee. Zonder solidariteit blijven buitengrenslanden overbelast, blijven andere lidstaten klagen over doorreis, blijft vertrouwen laag en blijft het Europese asielsysteem kwetsbaar. Met solidariteit is het systeem nog steeds ingewikkeld, maar in ieder geval eerlijker georganiseerd.

Solidariteit in migratiebeleid is daarom geen liefdadigheid. Het is een juridische, politieke en praktische voorwaarde voor een werkend Europees asielsysteem. Niet omdat alle landen hetzelfde meemaken, maar juist omdat zij dat niet doen.