Solidariteit klinkt vaak als iets vrijwilligs. Je helpt een ander land omdat je dat netjes vindt, omdat je samen in de Europese Unie zit, of omdat je weet dat jij later misschien ook hulp nodig hebt. Maar in het Europese migratiebeleid is solidariteit niet meer alleen een moreel ideaal. Zij is ook een juridisch begrip geworden. De vraag is daarom belangrijk: is Europese solidariteit tussen lidstaten juridisch afdwingbaar?

Het korte antwoord is ja, maar niet onbeperkt en niet altijd rechtstreeks. Europese solidariteit in migratiebeleid is juridisch verankerd. Lidstaten kunnen dus niet zomaar zeggen dat solidariteit alleen een politieke keuze is. Tegelijkertijd betekent dit niet dat elke asielzoeker persoonlijk kan eisen dat hij naar een bepaalde lidstaat wordt overgeplaatst. Solidariteit is vooral een verplichting tussen lidstaten en EU-instellingen. Zij werkt dus meer op systeemniveau dan op individueel niveau.

Artikel 80 VWEU: solidariteit als rechtsbeginsel

De basis staat in artikel 80 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Daarin staat dat het EU-beleid over grenscontroles, asiel en immigratie wordt beheerst door het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen lidstaten. [1] In gewone taal betekent dit: migratiebeleid mag niet zo worden ingericht dat een paar landen alle druk dragen, alleen omdat zij toevallig aan de buitengrens liggen.

Dat artikel is belangrijk, omdat het laat zien dat solidariteit niet zomaar een vriendelijk woord is. Het staat in het primaire EU-recht, dus in de verdragen waarop de Europese Unie is gebouwd. Maar artikel 80 zegt nog niet precies hoeveel mensen Nederland moet overnemen, hoeveel geld Duitsland moet betalen of welke steun Polen moet leveren. Het artikel geeft het beginsel. De concrete verplichtingen moeten daarna worden uitgewerkt in Europese wetgeving.

Een bindende verordening maakt het concreet

Dat is precies wat het Europese Asiel- en Migratiepact probeert te doen. Vanaf 12 juni 2026 gelden nieuwe Europese regels voor asiel en migratie. [2] Een belangrijk onderdeel daarvan is de Asiel- en migratiebeheerverordening, officieel Verordening (EU) 2024/1351. Die verordening regelt welk land verantwoordelijk is voor een asielaanvraag en hoe lidstaten elkaar moeten ondersteunen wanneer bepaalde landen onder migratiedruk staan. [3]

Een verordening is juridisch sterk. Volgens artikel 288 van het EU-Werkingsverdrag is een verordening verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten. [4] Dat betekent dat Nederland, Italië, Griekenland, Polen of Hongarije een verordening niet zomaar als vrijblijvende afspraak kunnen behandelen. Als de Asiel- en migratiebeheerverordening verplichtingen oplegt, dan zijn die verplichtingen juridisch bindend.

Toch is het solidariteitssysteem niet hetzelfde als een simpele verplichting om altijd asielzoekers over te nemen. Het nieuwe systeem wordt vaak “verplicht maar flexibel” genoemd. [5] Dat klinkt tegenstrijdig, maar het betekent dit: lidstaten moeten bijdragen aan solidariteit, maar zij hebben ruimte om te kiezen hoe zij dat doen. Een land kan mensen overnemen uit een lidstaat onder druk. Dat heet herplaatsing. Een land kan ook financieel bijdragen. Of een land kan operationele steun leveren, bijvoorbeeld personeel, technische ondersteuning of hulp bij opvang en registratie.

Daarom is de afdwingbaarheid van solidariteit ingewikkeld. De verplichting om bij te dragen is juridisch sterker geworden. Maar de verplichting om precies op één manier bij te dragen is minder hard. Een lidstaat kan dus niet zomaar zeggen: wij doen helemaal niets. Maar een lidstaat kan vaak wel zeggen: wij dragen liever financieel bij dan dat wij mensen herplaatsen. Solidariteit is dus juridisch afdwingbaar als deelname aan het systeem, maar flexibeler bij de vorm van de bijdrage.

Dat is een politiek compromis. Sommige lidstaten wilden verplichte herverdeling van asielzoekers over Europa. Andere lidstaten wilden juist nooit verplicht mensen opnemen. Het Pact kiest voor een tussenweg. Iedereen moet meedoen, maar niet iedereen hoeft op dezelfde manier mee te doen. Voorstanders zien dat als realistisch. Critici vinden dat het systeem daardoor te zwak blijft, omdat landen die geen mensen willen opnemen hun verantwoordelijkheid kunnen afkopen.

De solidariteitspool voor 2026

Het centrale instrument is de jaarlijkse solidariteitspool. Elk jaar beoordeelt de Europese Commissie welke lidstaten onder migratiedruk staan, welke lidstaten risico lopen op migratiedruk en welke lidstaten te maken hebben met een significante migratiesituatie. [6] Daarna stelt de Commissie voor hoeveel solidariteit nodig is. De Raad van de Europese Unie stelt vervolgens de solidariteitspool vast. In die pool staat welke steun nodig is en hoe lidstaten bijdragen.

Voor 2026 is die solidariteitspool vastgesteld op 21.000 herplaatsingen of andere solidariteitsinspanningen, of 420 miljoen euro aan financiële bijdragen. [7] Dat lagere getal hangt samen met het feit dat het Pact pas vanaf 12 juni 2026 van toepassing is. Normaal ligt de jaarlijkse ondergrens hoger: de Commissie moet ten minste 30.000 herplaatsingen en 600 miljoen euro aan financiële bijdragen voorstellen. [8] Dat laat zien dat solidariteit niet meer alleen ad hoc wordt besproken bij een crisis, maar een terugkerend juridisch-bestuurlijk systeem wordt.

De Raad heeft voor 2026 Cyprus, Griekenland, Italië en Spanje aangemerkt als landen onder migratiedruk. [9] Die landen kunnen dus profiteren van solidariteitsmaatregelen. Andere lidstaten moeten bijdragen aan de pool. In theorie maakt dit het systeem minder vrijblijvend dan vroeger. In plaats van steeds opnieuw politieke ruzie te maken over hulp aan landen aan de buitengrens, is er een jaarlijkse cyclus met beoordelingen, besluiten en bijdragen.

Van juridische verplichting naar handhaving

Maar juridisch afdwingbaar betekent niet automatisch praktisch eenvoudig. Als een lidstaat niet genoeg doet, moet iemand dat constateren, juridisch onderbouwen en eventueel naar het Hof van Justitie brengen. Dat kost tijd. De Europese Commissie kan een inbreukprocedure starten als zij vindt dat een lidstaat zijn verplichtingen uit EU-recht niet nakomt. [10] Uiteindelijk kan het Hof van Justitie vaststellen dat een lidstaat zijn verplichtingen heeft geschonden. Als een lidstaat daarna nog steeds niet voldoet, kunnen financiële sancties volgen. [11]

Dat klinkt misschien traag, en dat is het vaak ook. Maar het is wel echte juridische afdwingbaarheid. De EU heeft geen Europese politie die morgen een minister dwingt om mensen over te nemen. De EU werkt via juridische procedures, politieke druk, besluiten, toezicht en uiteindelijk het Hof van Justitie. Dat is minder direct dan nationale handhaving, maar het is niet vrijblijvend.

De herplaatsingszaken als precedent

Een belangrijk voorbeeld komt uit de vorige migratiecrisis. In 2015 werd een tijdelijk Europees herplaatsingsmechanisme ingevoerd om Italië en Griekenland te ontlasten. Polen, Hongarije en Tsjechië weigerden daaraan mee te werken. De Europese Commissie stapte naar het Hof van Justitie. In 2020 oordeelde het Hof dat deze drie lidstaten hun verplichtingen onder EU-recht hadden geschonden door niet mee te doen aan de tijdelijke herplaatsing van asielzoekers. [12]

Dat arrest is belangrijk voor de vraag of solidariteit afdwingbaar is. Het Hof accepteerde niet dat lidstaten zich algemeen konden beroepen op openbare orde of nationale veiligheid om het solidariteitsmechanisme naast zich neer te leggen. [13] Natuurlijk mogen lidstaten veiligheidszorgen serieus nemen. Maar zij mogen die niet gebruiken als algemene reden om Europese verplichtingen niet uit te voeren. Het Hof maakte dus duidelijk dat als solidariteit concreet is vastgelegd in bindende EU-besluiten, dan moeten lidstaten die nakomen.

Dat betekent niet dat het oude systeem perfect werkte. De procedure kwam pas jaren later tot een uitspraak, toen de tijdelijke herplaatsingsregeling al grotendeels voorbij was. Daardoor had de uitspraak meer juridische en politieke betekenis dan direct praktisch effect voor de mensen die toen hadden moeten worden herplaatst. Dit laat meteen de zwakte van afdwingbaarheid zien: het recht kan achteraf gelijk geven, maar niet altijd op tijd de praktische situatie herstellen.

Toch is zo’n uitspraak niet nutteloos. Zij bevestigt dat lidstaten niet vrij zijn om solidariteitsverplichtingen te negeren. Zij vormt een waarschuwing voor toekomstige systemen. En zij maakt duidelijk dat solidariteit niet alleen een politieke keuze is, maar een juridische verplichting wanneer zij in bindende EU-regels is uitgewerkt.

Hongarije en de grenzen van weigering

Een tweede voorbeeld is Hongarije. In 2024 legde het Hof van Justitie Hongarije een boete op van 200 miljoen euro en een dwangsom van 1 miljoen euro per dag, omdat Hongarije niet had voldaan aan een eerdere uitspraak over zijn asielbeleid. [14] Die zaak ging niet specifiek over de solidariteitspool van het nieuwe Pact, maar wel over de handhaving van EU-asielrecht. Het Hof benadrukte dat het niet naleven van gemeenschappelijke asielregels de solidariteit en billijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen lidstaten ernstig ondermijnt. [15]

Dat is logisch. Als één lidstaat mensen geen echte toegang geeft tot asiel, worden andere lidstaten indirect zwaarder belast. Mensen reizen door, systemen verliezen vertrouwen in elkaar en de verdeling van verantwoordelijkheid raakt scheef. Solidariteit gaat dus niet alleen over mensen of geld overnemen. Het gaat ook over het naleven van gezamenlijke basisregels. Een lidstaat die zijn asielsysteem bewust buiten werking stelt, schuift de verantwoordelijkheid feitelijk naar anderen.

Twee manieren waarop solidariteit afdwingbaar is

Daarom is solidariteit op twee manieren afdwingbaar. De eerste manier is direct: als een EU-besluit of verordening een solidariteitsbijdrage oplegt, kan het niet nakomen daarvan een schending van EU-recht zijn. De tweede manier is indirect: als een lidstaat zijn eigen asielverplichtingen niet nakomt, kan dat de solidariteit binnen het Europese systeem ondermijnen en ook juridisch worden aangepakt.

Geen eenvoudig individueel recht op overplaatsing

Toch moet je voorzichtig zijn met de woorden “recht op solidariteit”. Een lidstaat kan onder het Pact wel aanspraak maken op steun als hij officieel als lidstaat onder migratiedruk wordt aangemerkt. Maar dat betekent niet dat die lidstaat zelf precies kan bepalen welke andere lidstaat hoeveel mensen moet overnemen. De jaarlijkse cyclus loopt via de Commissie, de Raad en de solidariteitsfora. [16] Solidariteit wordt dus bestuurlijk georganiseerd, niet alleen bilateraal tussen twee landen.

Ook voor individuele asielzoekers ligt het ingewikkeld. Een asielzoeker kan meestal niet zeggen, ik heb recht op solidariteit, dus ik wil worden overgeplaatst naar Nederland. Herplaatsing is primair een mechanisme tussen lidstaten. Een persoon kan natuurlijk wel rechten hebben tijdens de procedure, namelijk het recht op asieltoegang, recht op opvang, recht op informatie, recht op rechtsbijstand, recht op een effectief rechtsmiddel en bescherming tegen terugkeer naar gevaar. [17] Maar dat is iets anders dan een individueel afdwingbaar recht om naar een specifieke lidstaat te worden verplaatst.

Dat onderscheid is belangrijk. Solidariteit beschermt het systeem. Fundamentele rechten beschermen de persoon. Die twee kunnen elkaar versterken, maar ze zijn niet hetzelfde. Als solidariteit goed werkt, staan landen aan de buitengrens minder onder druk en kunnen zij betere opvang en procedures bieden. Maar als solidariteit niet goed werkt, kan een individuele asielzoeker meestal niet rechtstreeks afdwingen dat een andere lidstaat hem overneemt.

Welke rechten heeft de individuele asielzoeker wel?

Wel kan een asielzoeker soms rechten ontlenen aan de verantwoordelijkheidsregels. Als iemand familie heeft in een andere lidstaat, of als het belang van een kind speelt, kunnen Europese regels bepalen dat een andere lidstaat verantwoordelijk wordt voor de behandeling van de aanvraag. [18] Dat gaat dan niet om algemene solidariteit, maar om concrete criteria voor verantwoordelijkheid. In zulke gevallen kan de betrokkene wél juridisch opkomen tegen een verkeerde toepassing van de regels.

De rechter speelt daarbij een belangrijke rol. Nationale rechters moeten EU-recht toepassen. Als er onduidelijkheid is over de uitleg van EU-regels, kan een nationale rechter vragen stellen aan het Hof van Justitie. Zo kan Europese solidariteit indirect ook via nationale procedures betekenis krijgen. Maar de rechter zal meestal kijken naar concrete rechten en verplichtingen, niet naar solidariteit als los ideaal.

Dat is een terugkerend punt. Solidariteit als beginsel is breed, maar pas echt afdwingbaar wanneer het concreet is gemaakt. Artikel 80 VWEU geeft de basis. De Asiel- en migratiebeheerverordening werkt die basis uit. De jaarlijkse solidariteitspool maakt de verplichtingen concreter. De Commissie kan toezicht houden. De Raad stelt besluiten vast. Het Hof kan uiteindelijk oordelen of een lidstaat zijn verplichtingen schendt. Hoe concreter de verplichting, hoe beter zij juridisch afdwingbaar is.

De nieuwe verordening en haar fllexibiliteit

Daarom is de nieuwe Asiel- en migratiebeheerverordening zo belangrijk. Zij maakt solidariteit structureler dan vroeger. Onder het oude systeem werd solidariteit vaak pas besproken bij crisis. Dan waren landen al overbelast, beelden van overvolle opvangkampen al zichtbaar en politieke posities al verhard. Het nieuwe systeem probeert dat voor te zijn door jaarlijks te beoordelen waar druk ontstaat en welke steun nodig is. [19]

Maar juist omdat het systeem flexibel is, blijft er discussie. Als een land vooral financiële bijdragen levert, terwijl een land onder druk vooral herplaatsing nodig heeft, is de vraag of dat genoeg is. Juridisch kan het misschien voldoen aan de bijdrageplicht. Praktisch kan het onvoldoende zijn. Een opvangsysteem dat overloopt, heeft niet altijd alleen geld nodig. Soms zijn er minder mensen in de procedure nodig. Soms zijn er experts nodig. Soms zijn er opvangplekken nodig. Solidariteit moet dus niet alleen juridisch worden afgevinkt, maar ook praktisch werken.

Dat maakt afdwingbaarheid kwetsbaar. Het recht kan zeggen dat een lidstaat moet bijdragen. Maar het recht bepaalt niet altijd perfect welke bijdrage in de praktijk het meeste helpt. Daarom blijft politieke besluitvorming belangrijk. De Commissie moet goed beoordelen welke druk bestaat. De Raad moet een realistische solidariteitspool vaststellen. Lidstaten moeten eerlijk bijdragen. En er moet toezicht zijn op de vraag of beloofde bijdragen ook echt worden uitgevoerd.

Politieke weerstand maakt handhaving traag

Een andere zwakte is dat lidstaten soms procederen, traineren of politiek weigeren. De EU kan daartegen optreden, maar dat duurt. De zaak tegen Polen, Hongarije en Tsjechië liet zien dat juridische afdwingbaarheid achteraf kan komen. De zaak tegen Hongarije liet zien dat financiële sancties uiteindelijk zwaar kunnen zijn, maar pas na jaren van niet-naleving. [20] Afdwingbaarheid bestaat dus wel, maar zij is niet altijd snel genoeg om acute druk aan de buitengrens direct op te lossen.

Dat betekent niet dat het recht machteloos is. Zonder juridische afdwingbaarheid zou solidariteit nog zwakker zijn. Dan konden lidstaten simpelweg toezeggen wat politiek goed uitkomt en later afhaken zonder gevolgen. Het nieuwe Pact probeert juist te voorkomen dat solidariteit volledig vrijwillig blijft. De Raad schrijft dat het nieuwe mechanisme verplichte solidariteit combineert met flexibiliteit in de keuze van de bijdrage. [21] Dat is minder hard dan verplichte herplaatsing voor iedereen, maar harder dan volledig vrijwillige hulp.\

Wat betekent afdwingbaarheid voor Nederland?

Voor Nederland betekent dit dat solidariteit niet vrijblijvend is. Nederland kan niet zeggen dat Europese solidariteit alleen geldt voor landen aan de Middellandse Zee of alleen wanneer Nederland daar zin in heeft. Als Nederland volgens het systeem moet bijdragen, moet het bijdragen. Wel kan Nederland binnen de regels kiezen hoe. Dat kan politiek handig zijn, maar het brengt ook verantwoordelijkheid mee. Als Nederland kiest voor geld in plaats van herplaatsing, moet het kunnen uitleggen waarom die keuze werkelijk bijdraagt aan het ontlasten van landen onder druk.

Andersom kan Nederland in bepaalde situaties ook belang hebben bij afdwingbare solidariteit. Nederland heeft zelf opvangproblemen, achterstanden bij de IND en druk op gemeenten. Het is niet uitgesloten dat Nederland in een bepaalde jaarlijkse beoordeling wordt gezien als land met een significante migratiesituatie of risico op migratiedruk. [22] Solidariteit is dus niet alleen iets wat Nederland aan anderen geeft. Het is ook een verzekering binnen een gezamenlijk systeem.

Toch moet Nederland oppassen om solidariteit alleen als eigenbelang te presenteren. Het Europese asielstelsel werkt alleen als lidstaten erkennen dat sommige druk structureel ongelijk verdeeld is. Landen aan de buitengrens hebben nu eenmaal andere taken dan landen zonder zeegrens. Zij moeten eerste aankomsten registreren, reddingsoperaties verwerken, grensprocedures organiseren en vaak grote aantallen mensen direct opvangen. Dat vraagt om structurele steun.

Juridische afdwingbaarheid helpt om die steun minder afhankelijk te maken van politieke stemming. Als solidariteit alleen vrijwillig is, komt hulp vaak te laat of te weinig. Als solidariteit juridisch is ingebouwd, ontstaat tenminste een basis. Maar die basis moet worden gevuld met echte bijdragen. Een juridische plicht zonder politieke bereidheid leidt tot procedures. Politieke bereidheid zonder juridische plicht leidt tot vrijblijvendheid. Het Pact probeert tussen die twee in te zitten.

Recht op papier en werking in de praktijk

Daarom is de vraag of Europese solidariteit afdwingbaar is niet alleen juridisch, maar ook praktisch. Op papier is het antwoord sterker dan vroeger. Solidariteit staat in het EU-verdrag, is uitgewerkt in een verordening, krijgt vorm via een jaarlijkse pool en kan uiteindelijk via inbreukprocedures worden gehandhaafd. Maar in de praktijk hangt veel af van uitvoering, toezicht, politieke druk en de bereidheid van lidstaten om niet alleen formeel, maar ook werkelijk bij te dragen.

Ngo’s en onderzoekers blijven kritisch. ECRE waarschuwt dat het solidariteitsmechanisme door zijn flexibiliteit mogelijk onvoldoende druk wegneemt bij landen aan de buitengrens. [23] Human Rights Watch wijst erop dat het Pact bindende wetgeving bevat, maar ook risico’s meebrengt voor toegang tot asiel en fundamentele rechten. [24] Die kritiek laat zien dat afdwingbaarheid niet hetzelfde is als rechtvaardigheid. Een systeem kan juridisch verplicht zijn en toch onvoldoende bescherming bieden als de inhoud te zwak is of de uitvoering tekortschiet.

De kernvraag is dus niet alleen of lidstaten juridisch kunnen worden gedwongen iets te doen. De betere vraag is, kunnen zij juridisch worden gedwongen genoeg te doen? Daar wordt het lastiger. Het Pact geeft minimumniveaus, procedures en bijdragen, maar de vraag of die genoeg zijn voor echte ontlasting blijft politiek en feitelijk. Een land kan voldoen aan zijn formele bijdrage, terwijl een ander land nog steeds overbelast blijft. Juridische afdwingbaarheid garandeert dus niet automatisch praktische solidariteit.

Mijn conclusie is dat Europese solidariteit in migratiebeleid juridisch afdwingbaar is, maar op een gelaagde manier. Het beginsel staat in artikel 80 VWEU. De concrete verplichtingen staan in EU-verordeningen en besluiten. De Commissie kan toezicht houden en inbreukprocedures starten. Het Hof van Justitie kan vaststellen dat lidstaten EU-recht schenden. En bij voortdurende niet-naleving kunnen boetes en dwangsommen volgen.

Maar solidariteit is niet afdwingbaar als een simpel individueel recht op overplaatsing naar een zelfgekozen land. Het is vooral een juridische verplichting tussen lidstaten binnen een Europees bestuursmechanisme. Daardoor is zij sterker dan een politieke belofte, maar minder direct dan een klassiek subjectief recht.

Dat maakt Europese solidariteit bijzonder. Zij is tegelijk recht en politiek. Zij is tegelijk verplicht en flexibel. Zij is tegelijk systeemverantwoordelijkheid en indirecte mensenrechtenbescherming. Als zij goed werkt, zorgt zij ervoor dat lidstaten aan de buitengrens niet alleen staan en dat asielzoekers betere toegang krijgen tot opvang en procedure. Als zij slecht werkt, wordt zij een administratief compromis dat vooral op papier bestaat.

De echte test komt daarom niet alleen bij het Hof van Justitie. De echte test komt elk jaar opnieuw, wanneer de solidariteitspool wordt vastgesteld, wanneer lidstaten hun bijdragen toezeggen, wanneer landen onder druk steun vragen en wanneer blijkt of die steun ook echt aankomt. Juridische afdwingbaarheid is nodig, maar niet genoeg. Solidariteit moet niet alleen in verdragen staan. Zij moet worden uitgevoerd.