Migratie is binnen de Europese Unie nooit uitsluitend een nationale aangelegenheid. Mensen die Europa binnenkomen, bereiken niet alle lidstaten op dezelfde manier en in dezelfde aantallen. Landen aan de buitengrens, zoals Italië, Griekenland, Spanje, Malta en Cyprus, krijgen vaak als eerste te maken met aankomst, redding op zee, registratie, opvang en asielprocedures. Andere lidstaten liggen verder van de buitengrens, maar profiteren wel van het Europese systeem van open binnengrenzen en vrij verkeer.

Die ongelijke verdeling vormt al jaren een van de grootste spanningspunten binnen het Europese migratiebeleid. Buitengrenslanden vinden dat zij te veel verantwoordelijkheid dragen. Andere lidstaten wijzen op hun eigen opvangproblemen, politieke druk en nationale belangen. Daardoor gaat de discussie over migratie niet alleen over bescherming of grenscontrole, maar ook over de vraag wie verantwoordelijk is en wie de kosten, opvang en uitvoering moet dragen.

In de serie ‘Europa en solidariteit’ onderzoek ik wat solidariteit tussen EU-lidstaten binnen het migratierecht werkelijk betekent. Is solidariteit vooral een politiek ideaal, of is het ook een juridische verplichting? Kunnen lidstaten worden gedwongen om elkaar te helpen? En gaat solidariteit alleen over geld en aantallen, of ook over de kwaliteit van opvang, procedures en rechtsbescherming?

Binnen het Europese recht is solidariteit meer dan een vriendelijk verzoek om samen te werken. Artikel 80 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt dat het Europese beleid op het gebied van grenscontrole, asiel en immigratie wordt beheerst door solidariteit en een billijke verdeling van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten. Dat klinkt duidelijk, maar het artikel geeft niet voor iedere situatie precies aan wat een lidstaat moet doen.

Daarom onderzoek ik hoe juridisch afdwingbaar Europese solidariteit werkelijk is. Kan een buitengrensland eisen dat andere lidstaten asielzoekers overnemen? Mag een lidstaat ervoor kiezen alleen financieel bij te dragen? En wat gebeurt er wanneer een land weigert mee te werken aan Europese afspraken? Solidariteit is juridisch verankerd, maar de concrete uitwerking ervan blijft sterk afhankelijk van politieke onderhandelingen en uitvoeringskeuzes.

Het EU-Migratiepact probeert hiervoor een nieuw systeem te bieden. Lidstaten moeten bijdragen wanneer andere landen onder grote migratiedruk staan. Die bijdrage kan verschillende vormen aannemen. Een land kan mensen overnemen, financiële ondersteuning bieden of op een andere manier operationele hulp leveren. Daarmee probeert het Pact rekening te houden met de verschillende politieke posities van lidstaten.

Dat systeem lijkt praktisch, maar roept fundamentele vragen op. Is een solidariteitsmechanisme werkelijk solidair wanneer sommige landen vooral geld betalen en geen verantwoordelijkheid nemen voor de opvang van mensen? Wordt de druk dan daadwerkelijk verdeeld, of blijft de praktische verantwoordelijkheid vooral bij de buitengrenslanden liggen? En kan financiële ondersteuning voldoende zijn wanneer opvanglocaties overvol raken en nationale procedures vastlopen?

Een belangrijk onderdeel van de serie is daarom de positie van de buitengrenslanden. Zij bewaken niet alleen een nationale grens, maar tegelijkertijd de buitengrens van de hele Europese Unie. Wanneer Italië of Griekenland mensen registreert, opvangt en hun asielaanvragen behandelt, heeft dat gevolgen voor het gehele Europese systeem. Gebrekkige registratie, onvoldoende opvang of het ontbreken van toegang tot asiel kan leiden tot doorreis, humanitaire crises en juridische conflicten tussen lidstaten.

Tegelijkertijd mogen buitengrenslanden niet uitsluitend worden gezien als uitvoerders van Europees grensbeleid. Ook zij zijn gebonden aan fundamentele rechten. Europese solidariteit mag daarom niet betekenen dat andere lidstaten geld betalen zodat strengere controle en langdurige opvang aan de buitengrens kunnen worden voortgezet zonder voldoende toezicht. Solidariteit moet ook betrekking hebben op menswaardige opvang, toegang tot een eerlijke procedure en bescherming tegen terugsturen naar gevaar.

Herverdeling van asielzoekers vormt een ander centraal thema. Het idee achter herverdeling is dat mensen vanuit een lidstaat onder grote druk worden overgebracht naar een andere lidstaat, die vervolgens verantwoordelijkheid neemt voor opvang of behandeling van de aanvraag. Daarmee zou de druk gelijkmatiger over Europa kunnen worden verdeeld.

In de praktijk is herverdeling een van de meest omstreden onderdelen van het Europese migratiebeleid. Sommige landen vinden dat zij verplicht mensen moeten overnemen. Andere landen verzetten zich daartegen en beroepen zich op nationale soevereiniteit, maatschappelijke draagkracht of binnenlandse politieke weerstand. De discussie gaat daardoor niet alleen over juridische regels, maar ook over vertrouwen tussen lidstaten.

Ik onderzoek in deze serie of herverdeling kan worden beschouwd als een recht, een verplichting of vooral een politiek compromis. Een asielzoeker heeft niet zonder meer het recht om zelf te kiezen in welke lidstaat de aanvraag wordt behandeld. Tegelijkertijd kan een systeem waarin vrijwel alle verantwoordelijkheid bij het land van eerste aankomst terechtkomt, leiden tot ongelijke en soms onhoudbare situaties.

Daarmee komt ook de spanning tussen nationale soevereiniteit en Europese verplichtingen aan bod. Lidstaten willen controle houden over wie hun grondgebied binnenkomt en wie zij opvangen. Migratiebeleid is politiek gevoelig en nationale regeringen worden door hun eigen bevolking ter verantwoording geroepen. Toch hebben diezelfde lidstaten ervoor gekozen om samen te werken binnen de Europese Unie en zich aan gemeenschappelijke regels te binden.

Nationale soevereiniteit betekent binnen de EU daarom niet dat ieder land Europese migratieregels naar eigen voorkeur kan negeren. Wanneer één lidstaat geen toegang tot asiel biedt, onvoldoende registreert of weigert mee te werken aan verantwoordelijkheidsregels, heeft dat gevolgen voor andere lidstaten. Een gemeenschappelijk systeem kan alleen functioneren wanneer landen zich aan gezamenlijke afspraken houden.

Ik onderzoek daarom waar nationale beleidsvrijheid eindigt en Europese verantwoordelijkheid begint. Hoeveel ruimte hebben lidstaten om een eigen koers te varen? Wanneer vormt verzet tegen Europese migratieregels een legitieme politieke positie, en wanneer wordt het een schending van Europees recht? En welke middelen heeft de Europese Unie wanneer een lidstaat structureel weigert mee te werken?

Ook de politieke verdeeldheid binnen Europa krijgt aandacht. Migratiebeleid verdeelt de EU steeds opnieuw, omdat landen verschillende geografische, historische en politieke belangen hebben. Een buitengrensland kijkt anders naar migratie dan een Noord-Europees land zonder grote buitengrens. Een land met veel opvangcapaciteit kan andere keuzes maken dan een land waar de opvang al lang onder druk staat. Daarnaast verschillen politieke opvattingen over bescherming, integratie en grenscontrole sterk.

Toch kan de Europese Unie migratie niet volledig nationaliseren. De open binnengrenzen, gezamenlijke buitengrens en Europese asielregels maken lidstaten afhankelijk van elkaar. Wanneer samenwerking ontbreekt, ontstaat niet automatisch meer nationale controle. Er kan juist meer chaos, doorreis, wantrouwen en ongelijke behandeling ontstaan.

Een belangrijke vraag binnen deze serie is daarom of solidariteit ook menselijk moet zijn. Een systeem kan de verantwoordelijkheid tussen staten eerlijker verdelen, maar nog steeds tekortschieten tegenover de mensen om wie het gaat. Solidariteit tussen overheden is niet automatisch solidariteit met asielzoekers. Het verplaatsen van mensen, financieren van grensbewaking of ondersteunen van terugkeer zegt nog niets over de kwaliteit van de procedure die zij krijgen.

Daarom onderzoek ik of Europese solidariteit ook moet betekenen dat lidstaten gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor fundamentele rechten. Wanneer mensen in een buitengrensland onder onmenselijke omstandigheden verblijven, raakt dat niet alleen dat land. Wanneer aan een Europese buitengrens pushbacks plaatsvinden of kinderen langdurig worden vastgehouden, is dat ook een Europees probleem.

Met ‘Europa en solidariteit’ wil ik duidelijk maken dat solidariteit geen abstract ideaal uit Europese verdragen is. Het gaat over heel concrete vragen: wie vangt mensen op, wie behandelt hun aanvraag, wie betaalt, wie levert personeel en wie wordt verantwoordelijk wanneer het systeem tekortschiet? Maar het gaat ook over de vraag welke waarden Europa gezamenlijk wil beschermen.

De centrale vraag in deze serie is daarom wat het EU-Migratiepact ons leert over Europese samenwerking. Kan een Unie van verschillende lidstaten werkelijk gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen voor migratie? Kan solidariteit juridisch worden georganiseerd wanneer politieke bereidheid ontbreekt? En kan Europa de druk eerlijker verdelen zonder mensen te reduceren tot aantallen, financiële bijdragen of onderhandelingsmateriaal?

De toekomst van het Europese migratierecht hangt niet alleen af van strengere regels of snellere procedures. Zij hangt ook af van vertrouwen, naleving en de bereidheid om verantwoordelijkheid te delen. Solidariteit is daarmee niet slechts een aanvulling op het Europese migratiesysteem. Zij is een voorwaarde voor het functioneren ervan.