Wie in Nederland asiel aanvraagt, gaat er misschien vanuit dat de Nederlandse Immigratie- en Naturalisatiedienst altijd onderzoekt waarom hij zijn land heeft verlaten. Dat is niet vanzelfsprekend. Voordat de IND naar het vluchtverhaal kijkt, moet zij eerst bepalen welk Europees land verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag.

Wanneer volgens de Europese regels een ander land verantwoordelijk is, behandelt Nederland de inhoud van de aanvraag in beginsel niet. Nederland probeert de asielzoeker dan over te dragen aan het verantwoordelijke land. Deze procedure werd jarenlang de Dublinprocedure genoemd.

Sinds 12 juni 2026 gebruikt de IND voor nieuwe zaken officieel de naam Asiel- en migratiebeheerverordeningprocedure, meestal afgekort tot AMbV-procedure. De nieuwe Asiel- en migratiebeheerverordening heeft de vroegere Dublin III-verordening vervangen. De term Dublinprocedure blijft echter bekend en wordt in de praktijk nog vaak gebruikt om het Europese systeem voor de verdeling van asielaanvragen aan te duiden. [1] [2] [3]

Oud Dublinrecht en de nieuwe AMbV-procedure

Voor aanvragen die vóór 12 juni 2026 zijn geregistreerd, kan het oude Dublinrecht nog van toepassing zijn. Daardoor zullen de oude Dublinprocedure en de nieuwe AMbV-procedure voorlopig naast elkaar blijven bestaan. Welke regels precies gelden, hangt dus mede af van de datum waarop de aanvraag is geregistreerd. [1] [4]

De kern van beide systemen is grotendeels hetzelfde. Niet iedere asielzoeker mag zelf kiezen in welk Europees land zijn aanvraag wordt beoordeeld. Europese regels bepalen aan de hand van een vaste volgorde welk land verantwoordelijk is.

Dat systeem geldt niet alleen tussen de lidstaten van de Europese Unie. Ook Noorwegen, IJsland, Liechtenstein en Zwitserland nemen door afzonderlijke overeenkomsten deel aan de Europese verantwoordelijkheidsregeling. De IND omschrijft het toepassingsgebied daarom als de landen van de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte, aangevuld met Zwitserland. [2]

Doel en toepassingsgebied van het systeem

Het doel van het systeem is te voorkomen dat verschillende landen tegelijk naar dezelfde asielaanvraag kijken. Het moet ook voorkomen dat geen enkel land zich verantwoordelijk voelt en een asielzoeker van het ene naar het andere land wordt gestuurd zonder dat zijn aanvraag ergens daadwerkelijk wordt onderzocht.

Daarnaast probeert de Europese Unie te beperken dat iemand in meerdere landen na elkaar asiel aanvraagt of na registratie doorreist naar een land waar hij liever wil verblijven. Dat wordt binnen het Europese beleid vaak secundaire migratie genoemd.

Geen inhoudelijke beoordeling van het vluchtverhaal

De procedure gaat daarom in eerste instantie niet over de vraag of iemand vluchteling is. De centrale vraag is welk land het vluchtverhaal moet beoordelen.

Dat onderscheid is belangrijk. Tijdens een Dublin- of AMbV-procedure kan iemand uitvoerig uitleggen waarom Nederland volgens hem verantwoordelijk is of waarom overdracht aan een ander land niet is toegestaan. Hij krijgt tijdens deze procedure normaal gesproken nog niet de gelegenheid om zijn volledige asielrelaas te vertellen.

De IND onderzoekt dus nog niet uitgebreid of iemand vanwege zijn politieke overtuiging wordt vervolgd, gevaar loopt door een oorlog of bij terugkeer dreigt te worden gemarteld. Dat inhoudelijke onderzoek moet in beginsel plaatsvinden in het land dat volgens de Europese regels verantwoordelijk is. [2]

De verantwoordelijkheid wordt niet uitsluitend bepaald door het land waar iemand als eerste is aangekomen. Toch wordt de Dublinprocedure vaak op die manier samengevat.

Die samenvatting is te eenvoudig. De Europese verordening bevat een hiërarchie van criteria. Familiebanden en de belangen van kinderen kunnen bijvoorbeeld belangrijker zijn dan het land waar iemand voor het eerst de buitengrens van Europa heeft overschreden.

De criteria moeten in de voorgeschreven volgorde worden onderzocht. Een land mag dus niet onmiddellijk naar een registratie van de grensoverschrijding kijken wanneer eerst moet worden beoordeeld of de aanvrager gezinsleden in een ander deelnemend land heeft.

Voor alleenstaande minderjarigen gelden bijzondere regels. Wanneer een kind zonder ouder of andere verantwoordelijke volwassene asiel aanvraagt, moet zijn belang bij iedere stap een eerste overweging zijn.

Er moet onder meer worden onderzocht of een ouder, broer, zus of ander in de verordening genoemd familielid rechtmatig in een deelnemend land verblijft. Wanneer hereniging met dat familielid in het belang van het kind is, kan dat land verantwoordelijk worden.

De autoriteiten moeten actief proberen familieleden op te sporen. Daarbij moeten zij rekening houden met de veiligheid van het kind en van zijn familie. Informatie mag niet op een manier worden gedeeld waardoor familieleden in het land van herkomst gevaar lopen.

Kinderen en familiebanden eerst

Wanneer geen relevant familielid kan worden gevonden, wordt een alleenstaande minderjarige niet automatisch teruggestuurd naar het eerste land waar hij is geregistreerd. De specifieke regels voor kinderen moeten voorkomen dat zij tijdens de procedure onnodig tussen landen worden verplaatst. [1] [8] [10]

Ook voor volwassen asielzoekers zijn familiebanden belangrijk. Wanneer iemand een gezinslid heeft dat in een ander deelnemend land internationale bescherming heeft gekregen of daar rechtmatig verblijft, kan dat land verantwoordelijk zijn.

Hetzelfde kan gelden wanneer een gezinslid in een ander land nog in een asielprocedure zit. Hierdoor kunnen echtgenoten, partners en minderjarige kinderen onder bepaalde voorwaarden hun procedures in hetzelfde land doorlopen.

Niet iedere familieband leidt automatisch tot verantwoordelijkheid. De verordening gebruikt eigen definities van begrippen als gezinslid en familielid. Ook kunnen bewijs, toestemming van de betrokken personen en het moment waarop de gezinsband bestond relevant zijn.

Een verzoeker moet familiebanden daarom zo vroeg mogelijk melden. Wanneer iemand pas vlak voor een geplande overdracht vertelt dat zijn echtgenoot of kind in een ander land verblijft, kan het moeilijker worden om de informatie tijdig te onderzoeken.

De autoriteiten moeten de aanvrager vanaf het begin informeren over het belang van familiegegevens. Zij mogen niet verwachten dat iemand zonder uitleg begrijpt welke familiebanden binnen het Europese systeem juridisch relevant zijn.

Afhankelijkheidsrelaties kunnen eveneens een rol spelen. Een zwangere vrouw, ernstig zieke persoon, persoon met een zware beperking of oudere kan afhankelijk zijn van hulp van een kind, broer, zus of ouder die in een ander land verblijft. Onder bepaalde voorwaarden kan de noodzaak om de familie bij elkaar te brengen gevolgen hebben voor de verantwoordelijkheid. [1] [6]

Visa, verblijfsdocumenten en wijze van binnenkomst

Wanneer familiecriteria geen uitkomst bieden, wordt gekeken naar documenten die door een deelnemend land zijn verstrekt. Een land dat een geldige verblijfsvergunning of een visum heeft afgegeven, kan verantwoordelijk zijn voor de asielaanvraag.

De gedachte daarachter is dat dit land eerder een rol heeft gespeeld bij de legale toegang tot Europa. Wanneer meerdere landen documenten hebben verstrekt, bevatten de Europese regels nadere bepalingen om vast te stellen welk document doorslaggevend is.

Onder de nieuwe Asiel- en migratiebeheerverordening kan ook een diploma of andere kwalificatie uit een deelnemend land relevant zijn. Iemand die recent in een bepaald Europees land heeft gestudeerd en daar een erkend diploma heeft behaald, kan onder voorwaarden zijn asielaanvraag in dat land moeten laten behandelen. Dit criterium bestond niet op dezelfde manier onder Dublin III. [1] [9]

Ook visumvrije toegang kan een rol spelen. Wanneer iemand zonder visum rechtmatig een bepaalde lidstaat kon binnenkomen en daar vervolgens asiel aanvraagt, kan die staat verantwoordelijk zijn.

Daarna wordt gekeken naar de manier waarop iemand Europa is binnengekomen. Een land kan verantwoordelijk worden wanneer een persoon de buitengrens van de deelnemende staten via dat land onregelmatig heeft overschreden.

Dat geldt bijvoorbeeld wanneer iemand vanuit Turkije via Griekenland de Europese Unie binnenkomt of vanuit Libië per boot Italië bereikt. Wanneer hij vervolgens doorreist en in Nederland asiel aanvraagt, kan Nederland onderzoeken of Griekenland of Italië verantwoordelijk is.

Het enkele feit dat iemand door een land is gereisd, is echter niet altijd voldoende. De IND moet kunnen onderbouwen dat het relevante verantwoordelijkheidscriterium daadwerkelijk van toepassing is. Daarbij zijn de datum en omstandigheden van de binnenkomst belangrijk.

Wanneer geen ander criterium kan worden vastgesteld, komt de verantwoordelijkheid uiteindelijk in beginsel terecht bij het land waar de eerste asielaanvraag is geregistreerd.

Het Europese systeem kent dus geen vrije keuze, maar evenmin een absolute regel dat altijd het eerste land van binnenkomst verantwoordelijk is. Eerst moeten kinderen, familie, verblijfsdocumenten, visa en de andere hoger geplaatste criteria worden onderzocht. [1] [6]

Eurodac en het onderzoek door de IND

Het onderzoek naar de verantwoordelijke staat begint kort nadat iemand in Nederland asiel aanvraagt. Tijdens de eerste registratie vraagt de IND naar identiteit, nationaliteit, familieleden, eerdere verblijfsplaatsen, afgegeven visa en de reis naar Nederland.

Ook worden documenten onderzocht en biometrische gegevens verzameld. Daarbij kan het onder meer gaan om vingerafdrukken en een gezichtsopname.

De gegevens kunnen worden vergeleken met Eurodac. Dat is een Europese databank waarin gegevens worden geregistreerd van onder anderen personen die asiel aanvragen en personen die na een onregelmatige grensoverschrijding worden aangetroffen.

Een Eurodac-treffer kan bijvoorbeeld laten zien dat iemand eerder in Duitsland een asielaanvraag heeft gedaan of in Italië na aankomst is geregistreerd. Zo’n treffer kan een sterke aanwijzing vormen dat een ander land verantwoordelijk is. [5]

Eurodac bepaalt de verantwoordelijkheid echter niet zelfstandig. Een registratie in een databank vervangt niet het juridische onderzoek naar de criteria.

Een persoon kan bijvoorbeeld in Italië zijn geregistreerd, maar een minderjarig kind in Nederland hebben. Ook kan onduidelijk zijn of de registratie bij de juiste persoon hoort, wanneer zij is gemaakt en op welke juridische grond zij berust.

De IND moet daarom de gegevens uit Eurodac combineren met verklaringen, documenten, informatie uit het Europese visumsysteem en gegevens van de andere betrokken landen. De uitkomst moet worden gebaseerd op de verordening en niet alleen op de aanwezigheid van een vingerafdruk.

Het gehoor over verantwoordelijkheid

Wanneer de IND denkt dat een ander land verantwoordelijk is, kan de aanvrager in de AMbV-procedure terechtkomen. Hij krijgt daarover informatie en ontvangt meestal een advocaat via de Raad voor Rechtsbijstand. Deze rechtsbijstand is doorgaans kosteloos. [2]

Soms houdt de IND een persoonlijk gehoor. Een onafhankelijke tolk vertaalt het gesprek in een taal die de aanvrager begrijpt.

De vragen gaan vooral over de verantwoordelijkheid. De IND kan vragen waar iemand eerder heeft verbleven, of hij in een ander land asiel heeft aangevraagd, welk visum hij gebruikte, waar zijn familie woont en hoe zijn reis is verlopen.

De aanvrager moet ook kunnen vertellen waarom Nederland volgens hem de aanvraag moet behandelen. Hij kan bijvoorbeeld wijzen op een gezinslid in Nederland, ernstige gezondheidsproblemen, slechte eerdere ervaringen in het andere land of omstandigheden waardoor overdracht zijn grondrechten zou schenden.

Hij vertelt tijdens dit gehoor in beginsel nog niet uitgebreid waarom hij zijn land van herkomst heeft verlaten. De IND beoordeelt in deze fase immers nog niet of hij vluchteling is.

Wanneer alle relevante informatie al beschikbaar is, kan de IND besluiten dat een mondeling gehoor niet nodig is. De aanvrager en zijn advocaat moeten dan wel de mogelijkheid krijgen schriftelijk hun standpunt naar voren te brengen. [2]

Aan het einde van een gehoor leest de IND-medewerker een samenvatting voor. De aanvrager kan direct fouten laten corrigeren en aanvullingen doorgeven. Van het gesprek wordt ook een geluidsopname gemaakt die de advocaat kan terugluisteren.

Dat is van belang omdat een ogenschijnlijk klein verschil later grote gevolgen kan hebben. Een onjuist geregistreerde reisdatum kan bijvoorbeeld bepalen of een verzoek aan een ander land op tijd is verzonden.

Ook kinderen moeten hun mening kunnen geven op een manier die past bij hun leeftijd en ontwikkeling. Kinderen die met hun ouders zijn gereisd kunnen schriftelijk of tijdens een gesprek worden betrokken. Een alleenstaande minderjarige krijgt in beginsel een eigen gesprek wanneer hij zich daarvoor goed genoeg voelt. [2] [10]

Overname, terugname en Europese termijnen

Wanneer de IND meent dat een ander land verantwoordelijk is, neemt Nederland contact op met dat land. De precieze procedure hangt af van de situatie.

Bij een verzoek om overname stelt Nederland dat het andere land op grond van een verantwoordelijkheidscriterium de aanvraag moet behandelen. Dat kan bijvoorbeeld zijn omdat daar een gezinslid woont, dat land een visum heeft afgegeven of de aanvrager via dat land Europa is binnengekomen.

Bij terugname gaat het meestal om iemand voor wie het andere land al verantwoordelijk was, bijvoorbeeld omdat hij daar eerder asiel heeft aangevraagd en vervolgens naar Nederland is doorgereisd.

Onder de nieuwe verordening wordt voor verschillende terugnamesituaties gebruikgemaakt van een kennisgeving in plaats van de vroegere volledige terugnameclaim. Het verantwoordelijk geachte land moet bevestigen dat de gegevens zijn ontvangen en dat de persoon onder zijn verantwoordelijkheid valt. [1] [11]

De Europese regels bevatten strikte termijnen. Een overnameverzoek moet in beginsel snel na de registratie van de asielaanvraag worden verzonden. Wanneer het verzoek is gebaseerd op gegevens uit Eurodac of het visumsysteem, kan een kortere termijn gelden.

Wordt een verplicht overnameverzoek niet op tijd verstuurd, dan kan Nederland zelf verantwoordelijk worden. De termijnen zijn bedoeld om te voorkomen dat een asielzoeker langdurig in onzekerheid blijft terwijl landen onderling discussiëren over wie zijn aanvraag moet behandelen. [7]

Het andere land moet eveneens binnen een bepaalde termijn reageren. Bij een overnameverzoek beoordeelt het of de door Nederland genoemde feiten en documenten voldoende aantonen dat het verantwoordelijk is.

Landen kunnen van mening verschillen. Het aangezochte land kan bijvoorbeeld stellen dat het visum niet meer relevant was, dat de familieband onvoldoende is aangetoond of dat een registratie verkeerd is geïnterpreteerd.

Nederland kan onder de daarvoor geldende voorwaarden om heroverweging vragen wanneer het antwoord volgens de IND niet klopt. Een asielzoeker neemt niet zelf deel aan deze communicatie tussen de staten, maar zijn verklaringen en documenten kunnen wel bepalend zijn voor de uitkomst.

Het overdrachtsbesluit en de zesmaandentermijn

Wanneer het andere land de verantwoordelijkheid aanvaardt, kan de IND een overdrachtsbesluit nemen. Volgens de huidige Nederlandse procedure ontvangt de aanvrager dit besluit in beginsel binnen twee weken nadat het andere land heeft bevestigd dat het de aanvraag zal behandelen. [2]

In het besluit staat naar welk land de persoon wordt overgedragen en waarom dat land verantwoordelijk is. Ook moet worden uitgelegd hoe tegen het besluit kan worden opgekomen.

Een overdrachtsbesluit is geen inhoudelijke afwijzing van het asielverhaal. Nederland zegt daarmee niet noodzakelijk dat de persoon geen vluchteling is. Nederland zegt dat een ander land daarover moet beslissen.

Een overdracht in deze procedure is dus ook iets anders dan uitzetting naar het land van herkomst. De persoon wordt overgebracht naar een ander Europees land dat deelneemt aan het verantwoordelijkheidsstelsel.

Dat andere land moet toegang bieden tot de asielprocedure waarvoor het verantwoordelijk is. Wanneer daar al een procedure liep, moet die worden voortgezet of hervat volgens de toepasselijke Europese en nationale regels.

Wanneer de andere staat de aanvraag al definitief heeft afgewezen, kan de juridische situatie ingewikkelder zijn. Een nieuwe aanvraag kan daar worden behandeld als een opvolgende aanvraag, waarbij wordt onderzocht of nieuwe elementen of omstandigheden zijn aangevoerd. De Dublin- of AMbV-procedure geeft iemand geen recht om na een afwijzing in een ander land in Nederland helemaal opnieuw te beginnen. [12]

De daadwerkelijke overdracht wordt in Nederland doorgaans voorbereid door de Dienst Terugkeer en Vertrek. De Nederlandse en buitenlandse autoriteiten spreken af wanneer, waar en op welke manier de persoon wordt overgedragen.

Een overdracht kan onder begeleiding plaatsvinden, maar iemand kan onder bepaalde omstandigheden ook zelfstandig naar het verantwoordelijke land reizen. De autoriteiten moeten ervoor zorgen dat het ontvangende land weet wanneer de persoon aankomt.

Voor de overdracht kunnen noodzakelijke medische en andere gegevens worden gedeeld. Dat moet beperkt blijven tot informatie die noodzakelijk is om de continuïteit van zorg, veiligheid en passende opvang te waarborgen.

Bij medische gegevens gelden aanvullende privacywaarborgen. Niet ieder detail uit een medisch dossier mag zonder noodzaak aan buitenlandse autoriteiten worden doorgegeven.

De standaardtermijn voor de feitelijke overdracht bedraagt in beginsel zes maanden. Deze termijn begint normaal gesproken nadat het andere land de verantwoordelijkheid heeft aanvaard of nadat definitief is beslist op een rechtsmiddel dat de overdracht tijdelijk heeft opgeschort. [1] [2]

Wanneer Nederland de persoon niet binnen de geldende termijn overdraagt, verschuift de verantwoordelijkheid in beginsel naar Nederland. De aanvrager gaat dan naar een andere Nederlandse asielprocedure waarin de IND zijn vluchtverhaal inhoudelijk beoordeelt.

De overdrachtstermijn kan in bijzondere situaties worden verlengd. De nieuwe verordening bevat ruimere mogelijkheden om de termijn te verlengen wanneer iemand is gedetineerd, zich aan het toezicht onttrekt, zich fysiek tegen de overdracht verzet of zichzelf opzettelijk ongeschikt maakt om te reizen.

Het enkele feit dat een persoon niet op zijn opvanglocatie aanwezig was, betekent niet zonder meer dat hij is ondergedoken. De autoriteiten moeten de concrete omstandigheden beoordelen en hun conclusie voldoende onderbouwen.

De termijnen zijn juridisch belangrijk. Een procedure kan er volledig door veranderen. Wanneer de overdrachtstermijn is verstreken zonder geldige verlenging, kan Nederland niet blijven volhouden dat het andere land verantwoordelijk is. [1] [12]

Een asielzoeker is verplicht mee te werken aan het vaststellen van de verantwoordelijke staat en aan een rechtmatig georganiseerde overdracht. Hij moet relevante informatie verstrekken over zijn familie, documenten, reis en eerdere aanvragen.

Onder de nieuwe regels wordt sterker benadrukt dat iemand zijn aanvraag in het daarvoor aangewezen land moet voortzetten en in de verantwoordelijke staat moet blijven. Wie zonder toestemming naar een ander land doorreist, kan daar met beperkingen in zijn opvangrechten te maken krijgen.

Ook dan moeten de menselijke waardigheid en fundamentele basisbehoeften worden beschermd. Een lidstaat mag iemand niet doelbewust zonder voedsel, noodzakelijke medische zorg of een menswaardige slaapplaats laten om hem tot vertrek te dwingen. [13]

Beroep en voorlopige voorziening

Wanneer de IND een overdrachtsbesluit neemt, kan de asielzoeker daartegen beroep instellen bij een Nederlandse rechtbank. Een advocaat kan aanvoeren dat Nederland het verkeerde verantwoordelijkheidscriterium heeft toegepast, familiebanden onvoldoende heeft onderzocht of dat de overdracht in strijd komt met fundamentele rechten.

De rechter kijkt niet opnieuw naar het volledige vluchtverhaal. De procedure bij de rechter gaat in de eerste plaats over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit.

De mogelijkheid van beroep is onderdeel van het recht op een effectief rechtsmiddel. Een persoon moet een reële gelegenheid hebben om een dreigende overdracht te laten toetsen voordat deze onomkeerbaar wordt uitgevoerd.

Of een beroep de overdracht automatisch opschort, hangt af van de toepasselijke procedurele regels. Wanneer de overdracht tijdens het beroep kan doorgaan, kan een afzonderlijk verzoek om een voorlopige voorziening nodig zijn. De rechter kan de overdracht dan tijdelijk verbieden totdat op het beroep is beslist. [14]

Wederzijds vertrouwen kent grenzen

Het Europese systeem is gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Nederland mag er in beginsel van uitgaan dat andere deelnemende landen het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het EU-recht naleven.

Dat uitgangspunt maakt samenwerking mogelijk. Wanneer Nederland voor iedere overdracht de volledige werking van het asielstelsel van het andere land opnieuw zou moeten onderzoeken, zou het verdelingssysteem nauwelijks uitvoerbaar zijn.

Wederzijds vertrouwen is echter geen blind vertrouwen. Nederland mag niemand overdragen wanneer zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij daardoor een reëel risico loopt op een onmenselijke of vernederende behandeling.

Dit verbod volgt onder meer uit artikel 4 van het EU-Handvest en artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Deze rechten zijn absoluut. Een staat mag daarvan niet afwijken omdat de uitvoering van het migratiebeleid anders moeilijker wordt.

Het Hof van Justitie maakte dit duidelijk in de gevoegde zaken N.S. en M.E.. Lidstaten mogen een asielzoeker niet overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van ernstige tekortkomingen in de asielprocedure en opvangvoorzieningen waardoor een werkelijk risico op een onmenselijke of vernederende behandeling ontstaat. [15]

Dat betekent niet dat iedere tekortkoming in een ander land een overdracht verhindert. Opvang kan sober zijn en procedures kunnen lang duren zonder dat onmiddellijk de hoge drempel van artikel 4 van het Handvest wordt bereikt.

De aanvrager moet concrete informatie kunnen aandragen over het risico. Daarbij kunnen rapporten van Europese instellingen, de Verenigde Naties, mensenrechtenorganisaties en nationale rechters relevant zijn.

De IND en de rechter moeten gebruikmaken van objectieve, betrouwbare, specifieke en actuele informatie. Een algemeen oordeel dat het andere land veilig is, is onvoldoende wanneer nieuwe betrouwbare rapporten op ernstige problemen wijzen.

In het arrest Jawo oordeelde het Hof van Justitie dat ook de omstandigheden waarin iemand na erkenning terechtkomt relevant kunnen zijn. Een overdracht kan verboden zijn wanneer de persoon naar verwachting in extreme materiële armoede belandt en daardoor niet in zijn meest elementaire behoeften kan voorzien.

De drempel ligt hoog. Armoede, onzekerheid of een lagere levensstandaard dan in Nederland is niet automatisch voldoende. De omstandigheden moeten zo ernstig zijn dat zij onverenigbaar worden met de menselijke waardigheid. [16]

Individuele kwetsbaarheid en garantie

Naast algemene problemen kunnen individuele omstandigheden een overdracht verhinderen. In de zaak C.K. ging het om een ernstig zieke asielzoeker. Het Hof oordeelde dat een overdracht in strijd kan zijn met artikel 4 van het Handvest wanneer die een reëel en bewezen risico oplevert op een aanzienlijke en onomkeerbare verslechtering van de gezondheid.

Daarvoor is niet altijd vereist dat het hele asielsysteem van het andere land structureel tekortschiet. Een overdracht kan voor één bijzonder kwetsbare persoon onrechtmatig zijn, ook wanneer andere asielzoekers wel naar hetzelfde land mogen worden overgedragen. [17]

De autoriteiten moeten dan onderzoeken of passende voorzorgsmaatregelen mogelijk zijn. Zij kunnen bijvoorbeeld medische informatie overdragen, vooraf afspraken maken over behandeling of de overdracht uitstellen totdat iemand medisch stabiel is.

Wanneer voldoende waarborgen het risico niet kunnen wegnemen, moet van overdracht worden afgezien. Nederland kan dan een ander verantwoordelijkheidscriterium onderzoeken of besluiten de aanvraag zelf te behandelen.

Voor gezinnen met kinderen kunnen individuele garanties nodig zijn. In Tarakhel tegen Zwitserland oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat een gezin met jonge kinderen niet zonder voldoende garanties over passende opvang aan Italië mocht worden overgedragen.

Het Hof stelde geen algemeen verbod op alle overdrachten aan Italië vast. De kwetsbaarheid van kinderen maakte wel noodzakelijk dat vooraf duidelijk was dat het gezin samen zou blijven en in omstandigheden zou worden opgevangen die bij de leeftijd van de kinderen pasten. [18]

De procedure moet daarom steeds kijken naar de concrete persoon achter het dossier. Een land kan in algemene zin deelnemen aan het Europese asielstelsel, terwijl overdracht van een ernstig zieke persoon, een slachtoffer van mensenhandel of een gezin met zeer jonge kinderen toch aanvullende waarborgen vereist.

Ook het recht op familie- en gezinsleven kan aan een overdracht in de weg staan. Wanneer iemand een zeer nauwe relatie heeft met familieleden in Nederland, moet worden onderzocht of scheiding gerechtvaardigd en evenredig is.

Niet iedere emotionele band is voldoende. Van belang zijn onder meer de aard en duur van de relatie, daadwerkelijke afhankelijkheid, de leeftijd van de betrokken personen en de mogelijkheid om het gezinsleven elders voort te zetten.

Bij kinderen moet hun belang herkenbaar en individueel worden beoordeeld. De IND mag niet volstaan met de mededeling dat kinderen samen met hun ouders worden overgedragen. Ook hun gezondheid, ontwikkeling, onderwijs, banden met familieleden en eerdere ervaringen kunnen relevant zijn. [10] [19]

Wanneer de verantwoordelijke staat door ernstige tekortkomingen niet veilig kan overnemen, betekent dit niet automatisch dat Nederland onmiddellijk verantwoordelijk wordt.

De IND moet eerst onderzoeken of op basis van een ander criterium een andere deelnemende staat verantwoordelijk kan zijn. Wanneer geen veilige overdracht mogelijk is en geen andere verantwoordelijke staat kan worden aangewezen, moet Nederland de aanvraag uiteindelijk zelf behandelen. [1]

De soevereiniteitsclausule

Nederland beschikt bovendien over een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat Nederland in bijzondere omstandigheden kan besluiten een asielaanvraag zelf te behandelen, ook wanneer een ander land volgens de normale criteria verantwoordelijk is.

Deze bevoegdheid wordt soms de soevereiniteitsclausule genoemd. Zij geeft een lidstaat ruimte om humanitaire, praktische of politieke redenen verantwoordelijkheid over te nemen.

Een aanvrager kan de IND verzoeken van die bevoegdheid gebruik te maken. Het bestaan van schrijnende omstandigheden betekent echter niet automatisch dat hij een afdwingbaar recht heeft op behandeling door Nederland.

De IND moet het verzoek wel serieus beoordelen en mag geen beslissing nemen die in strijd is met fundamentele rechten of algemene beginselen zoals zorgvuldigheid en evenredigheid. [20]

Bewaring tijdens de verantwoordelijkheidsprocedure

Tijdens een AMbV-procedure kan in uitzonderlijke gevallen vreemdelingenbewaring worden toegepast. Bewaring mag niet uitsluitend worden opgelegd omdat iemand in de verantwoordelijkheidsprocedure zit.

Er moet een concrete wettelijke grond bestaan, zoals een aanzienlijk risico dat de persoon zich aan de overdracht zal onttrekken. Ook moet worden onderzocht of een minder ingrijpende maatregel voldoende is.

Bewaring moet zo kort mogelijk duren en regelmatig door een rechter kunnen worden gecontroleerd. Voor personen met bijzondere kwetsbaarheden en voor kinderen gelden extra strenge eisen.

Een overheidsbelang bij een snelle overdracht is op zichzelf onvoldoende om iemand van zijn vrijheid te beroven. Vrijheidsontneming is een zwaar middel dat alleen na een individuele beoordeling mag worden gebruikt. [1] [21]

Wanneer de overdracht doorgaat, neemt het verantwoordelijke land de behandeling over. De persoon moet zich daar melden bij de bevoegde autoriteiten en kan in een opvangvoorziening worden geplaatst.

Het ontvangende land mag de persoon niet simpelweg terugsturen naar Nederland omdat hij liever daarheen was gegaan. Met de aanvaarding of bevestiging van de verantwoordelijkheid ontstaan Europese verplichtingen.

Nederland moet relevante informatie over de procedure doorgeven, zodat de andere staat weet of de asielaanvraag nog moet worden onderzocht, al gedeeltelijk is behandeld of eerder is afgewezen.

De overdracht betekent niet dat de aanvraag in het ontvangende land positief zal worden beoordeeld. Het verantwoordelijke land past de gezamenlijke Europese beschermingscriteria toe, maar onderzoekt zelf de feiten en het bewijs.

In theorie moeten dezelfde Europese regels leiden tot vergelijkbare bescherming. In de praktijk verschillen erkenningspercentages, procedures, opvangvoorzieningen en de snelheid van besluitvorming nog steeds tussen landen.

Deze verschillen verklaren mede waarom asielzoekers soms proberen door te reizen. Iemand kan familie of een sociaal netwerk in Nederland hebben, de taal spreken of eerder slechte ervaringen hebben opgedaan in het land van registratie.

Het Europese systeem erkent deze persoonlijke voorkeuren slechts beperkt. Zonder toepasselijk verantwoordelijkheidscriterium kan de wens om in Nederland te blijven op zichzelf meestal niet bepalen welk land de aanvraag behandelt.

Dat vormt een fundamentele spanning binnen de Dublinprocedure. Het systeem probeert aanvragen efficiënt over staten te verdelen, maar behandelt mobiliteit vooral als een administratief probleem. De redenen waarom mensen doorreizen zijn vaak veel persoonlijker.

Onderzoek naar de oude Dublinprocedure liet zien dat overdrachten in de praktijk lang niet altijd werden uitgevoerd. Mensen waren niet meer beschikbaar, overdrachtstermijnen verstreken, andere landen accepteerden claims niet of procedures duurden zo lang dat Nederland uiteindelijk zelf verantwoordelijk werd. [22]

Het Europese Migratiepact probeert het systeem daarom strakker te maken. Termijnen zijn aangescherpt, informatie wordt uitgebreider in Eurodac geregistreerd en de gevolgen van doorreizen of niet-meewerken zijn versterkt.

Tegelijkertijd zijn familiecriteria uitgebreid en is het diploma- of kwalificatiecriterium toegevoegd. Daarmee wordt erkend dat verantwoordelijkheid niet uitsluitend moet aansluiten bij de geografische route, maar ook bij bestaande banden met een land. [1] [9]

Of de nieuwe regels daadwerkelijk tot meer snelle en succesvolle overdrachten leiden, moet nog blijken. Een juridisch systeem kan een staat verantwoordelijk aanwijzen, maar de praktische overdracht blijft afhankelijk van samenwerking, opvangcapaciteit, beschikbare vluchten, rechtszaken en de persoonlijke situatie van de aanvrager.

Ook blijven nationale en Europese rechters een belangrijke rol spelen. Zij moeten voorkomen dat efficiëntie belangrijker wordt dan het verbod op onmenselijke behandeling, de bescherming van kinderen en het recht op effectieve rechtsbescherming.

Hoe de procedure kan eindigen

Een Dublin- of AMbV-procedure kan op verschillende manieren eindigen. Het andere land kan de verantwoordelijkheid aanvaarden, waarna Nederland een overdrachtsbesluit neemt en de persoon daadwerkelijk overdraagt.

Het andere land kan de verantwoordelijkheid weigeren, waarna Nederland nader bewijs kan verstrekken of een ander criterium kan onderzoeken.

De rechter kan een overdrachtsbesluit vernietigen omdat de verkeerde staat is aangewezen, onvoldoende onderzoek is gedaan of de overdracht fundamentele rechten zou schenden.

De overdrachtstermijn kan verstrijken, waardoor Nederland verantwoordelijk wordt.

Nederland kan ook uit eigen beweging besluiten de aanvraag zelf te behandelen. In al deze situaties gaat de aanvrager vervolgens óf naar het andere land óf naar een Nederlandse procedure waarin zijn asielverhaal inhoudelijk wordt onderzocht.

Voor de betrokken persoon kan de verantwoordelijkheidsprocedure zeer ingrijpend zijn. Hij kan maanden wachten zonder te weten in welk land zijn vluchtverhaal uiteindelijk wordt gehoord. Hij moet mogelijk terug naar een plaats waar hij zich onveilig voelde of waar hij geen familie en netwerk heeft.

Tegelijkertijd is het voor de Europese asielsamenwerking noodzakelijk dat duidelijk is welk land een aanvraag behandelt. Zonder verantwoordelijkheidsregels zouden meerdere landen hetzelfde onderzoek kunnen uitvoeren of juist allemaal proberen de verantwoordelijkheid af te schuiven.

De belangrijkste juridische vraag is daarom niet alleen of een ander land formeel verantwoordelijk kan worden gemaakt. De procedure moet ook waarborgen dat iemand daar daadwerkelijk toegang krijgt tot een eerlijke asielprocedure, menswaardige opvang en bescherming van zijn fundamentele rechten.

Niet automatisch het eerste land van binnenkomst

De veelgehoorde uitspraak dat een asielzoeker altijd terug moet naar het eerste veilige Europese land klopt dus niet. Het systeem kent een uitgebreidere volgorde van criteria en bevat uitzonderingen voor familie, kinderen, afhankelijkheid en fundamentele rechten.

Evenmin betekent een registratie in Eurodac automatisch dat Nederland niets meer hoeft te onderzoeken. De registratie is een beginpunt voor het onderzoek, geen eindbeslissing.

Mijn conclusie is daarom dat een Dublinprocedure, tegenwoordig voor nieuwe zaken de AMbV-procedure genoemd, een Europese verantwoordelijkheidsprocedure is. De IND onderzoekt daarin niet direct of iemand bescherming nodig heeft, maar welk deelnemend land dat onderzoek moet uitvoeren.

Familiebanden en het belang van minderjarigen staan bovenaan. Daarna kunnen verblijfsdocumenten, visa, diploma’s, visumvrije toegang, de route van binnenkomst en een eerdere asielaanvraag van belang zijn.

Wanneer een ander land verantwoordelijk is, kan Nederland een overdrachtsbesluit nemen. De aanvrager kan daartegen beroep instellen en aanvoeren dat het verkeerde criterium is gebruikt of dat de overdracht zijn fundamentele rechten schendt.

Nederland mag vertrouwen op de andere Europese landen, maar dat vertrouwen kent grenzen. Overdracht is niet toegestaan wanneer een reëel risico bestaat op een onmenselijke of vernederende behandeling. Gezondheid, familiebanden en de belangen van kinderen moeten individueel worden onderzocht.

De Dublinprocedure is daardoor meer dan een administratieve afspraak over welk land een dossier behandelt. Zij bepaalt waar iemand zijn recht op asiel daadwerkelijk kan uitoefenen en welke staat verantwoordelijk wordt voor de bescherming tegen vervolging en ernstig gevaar.