In het kort – Leestijd: circa 16 minuten

• De plotselinge komst van tienduizenden mensen in Ceuta leidde niet alleen tot een crisis aan de Spaans-Marokkaanse grens. Binnen enkele dagen ontstond ook een politieke confrontatie tussen EU-lidstaten. Terwijl Spanje om een gezamenlijke Europese reactie vroeg, wezen verschillende landen juist nadrukkelijk op de Spaanse verantwoordelijkheid om de buitengrens te bewaken.¹

• Die reactie is opvallend omdat solidariteit sinds 12 juni 2026 een veel concretere plaats heeft gekregen binnen het Europese migratierecht. Het nieuwe Migratiepact kent een permanent en verplicht solidariteitsmechanisme voor lidstaten die onder migratiedruk staan.²

• Spanje was bovendien al vóór de gebeurtenissen in Ceuta officieel door de Europese Commissie aangemerkt als een lidstaat onder migratiedruk. De eerste jaarlijkse solidariteitspool voor 2026 bevat een EU-brede referentie van 21.000 herplaatsingen en €420 miljoen aan financiële bijdragen.³ ⁴

• De gebeurtenissen laten daarmee een belangrijk onderscheid zien: Europese solidariteit kan juridisch worden georganiseerd, maar daarmee verdwijnt politieke verdeeldheid niet. Juist wanneer migratie plotseling zichtbaar en politiek gevoelig wordt, blijkt hoe kwetsbaar de bereidheid tot samenwerking kan zijn.

Europese solidariteit op de proef: wat de crisis in Ceuta zegt over het Migratiepact

De gebeurtenissen in Ceuta waren in eerste instantie een Spaanse grenscrisis. Eind juli 2026 bereikten in zeer korte tijd tienduizenden mensen vanuit Marokko de Spaanse exclave aan de Noord-Afrikaanse kust. De grensbewaking raakte onder enorme druk, tientallen mensen kwamen om het leven en de Spaanse autoriteiten moesten in korte tijd grote aantallen mensen registreren, terugbrengen of verder beoordelen.

Maar vrijwel onmiddellijk ontstond daarnaast een tweede crisis: een Europese politieke crisis over verantwoordelijkheid en solidariteit.

NOS beschreef op 1 augustus hoe verschillende Europese regeringen niet in de eerste plaats solidariteit met Spanje uitspraken, maar Madrid juist verweten onvoldoende controle te hebben gehouden over de Europese buitengrens. Italië reageerde bijzonder scherp. Ook Denemarken, Finland, Tsjechië, Polen en Zweden uitten kritiek, terwijl Frankrijk en voorzitter van de Europese Raad António Costa juist wel solidariteit met Spanje uitspraken.¹

Dat gebeurde terwijl de vrees waarvoor verschillende lidstaten waarschuwden zich op dat moment nog nauwelijks had verwezenlijkt. Volgens de informatie die toen beschikbaar was, waren tienduizenden mensen alweer naar Marokko teruggekeerd en had geen grote beweging van Ceuta naar het Spaanse vasteland plaatsgevonden. Ceuta behoort wel tot Spanje, maar heeft binnen het Schengensysteem een bijzondere positie: personen die vanuit Ceuta naar het Spaanse vasteland reizen worden opnieuw gecontroleerd.¹

De reactie van andere Europese regeringen ging daardoor over meer dan de feitelijke gevolgen van de gebeurtenissen. Zij raakte aan een veel oudere vraag binnen het Europese migratiebeleid: wanneer een lidstaat aan de buitengrens onder grote druk komt te staan, is dat dan in de eerste plaats het probleem van die lidstaat of van de Europese Unie als geheel?

Sinds het nieuwe Migratiepact is het juridische antwoord duidelijker dan vroeger. In theorie is het allebei.

Waarom Ceuta meteen een Europees probleem werd

Een buitengrens van Spanje is tegelijkertijd een buitengrens van de Europese Unie. Spanje is verantwoordelijk voor het bewaken daarvan, maar de gevolgen van grensoverschrijdingen kunnen zich uiteindelijk over het gehele Schengengebied verspreiden.

Dat verklaart waarom andere lidstaten onmiddellijk reageerden. Wanneer grote aantallen mensen vanuit Spanje verder zouden reizen naar Frankrijk, Nederland, Duitsland, Italië of andere lidstaten, zouden ook die landen met de gevolgen te maken krijgen. Dit wordt binnen het Europese migratiebeleid vaak aangeduid als secundaire beweging: iemand komt de Europese Unie via één lidstaat binnen, maar reist vervolgens zonder toestemming door naar een andere lidstaat.

Juist het voorkomen van zulke bewegingen vormt een belangrijk onderdeel van het Migratiepact. De nieuwe regels proberen duidelijker vast te leggen welke lidstaat verantwoordelijk is voor een asielverzoek en maken het eenvoudiger om personen die zonder toestemming verder reizen terug te brengen naar de verantwoordelijke lidstaat. Tegelijkertijd erkent het pact dat buitengrenslanden daardoor een onevenredig groot deel van de verantwoordelijkheid kunnen dragen. Daarom staat tegenover verantwoordelijkheid ook solidariteit.²

Dat evenwicht is essentieel. Wanneer Spanje verantwoordelijk wordt gehouden voor registratie, grenscontrole, opvang en asielprocedures omdat mensen daar als eerste de Unie bereiken, kan een gemeenschappelijk Europees systeem moeilijk functioneren wanneer andere lidstaten tegelijkertijd zeggen dat de gevolgen daarvan uitsluitend een Spaans probleem zijn.

Juist daarom is solidariteit niet slechts een vriendelijke toevoeging aan het Migratiepact. Zij behoort tot de structuur waarop het systeem is gebouwd.

Solidariteit stond al vóór het Migratiepact in het Europese recht

Het idee dat lidstaten verantwoordelijkheid moeten delen is overigens ouder dan het nieuwe pact.

Artikel 80 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt dat het Europese beleid op het gebied van grenscontroles, asiel en immigratie wordt beheerst door het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook wat betreft de financiële gevolgen daarvan.⁵

Dat klinkt krachtig, maar jarenlang bestond discussie over wat die solidariteit in de praktijk precies moest betekenen.

Moest een land daadwerkelijk asielzoekers van een andere lidstaat overnemen? Was financiële steun voldoende? Moesten lidstaten personeel of materieel sturen? En wat gebeurde er wanneer een regering simpelweg weigerde mee te werken?

Die vragen werden bijzonder zichtbaar tijdens de migratiecrisis van 2015 en 2016. Griekenland en Italië kregen toen te maken met zeer grote aantallen aankomsten. De EU stelde tijdelijke herplaatsingsregelingen vast om een deel van de asielzoekers over andere lidstaten te verdelen. Polen, Hongarije en Tsjechië weigerden echter aan de bindende regeling te voldoen.

Het Hof van Justitie oordeelde in 2020 dat deze lidstaten daarmee hun verplichtingen uit het Unierecht hadden geschonden. Zij konden zich niet simpelweg beroepen op nationale veiligheid of bezwaren tegen de werking van het systeem om bindende Europese herplaatsingsverplichtingen buiten toepassing te laten.⁶

Die geschiedenis is belangrijk om Ceuta te begrijpen.

Europa probeert met het nieuwe Migratiepact namelijk een probleem op te lossen dat al jarenlang bestaat: bijna iedereen onderschrijft solidariteit in abstracte zin, maar zodra solidariteit betekent dat een lidstaat daadwerkelijk mensen, geld of capaciteit moet leveren, wordt het onderwerp politiek veel moeilijker.

Wat is er sinds 12 juni 2026 veranderd?

Het Migratiepact probeert solidariteit veel structureler te organiseren dan het oude systeem.

Onder Verordening (EU) 2024/1351, de Asiel- en Migratiebeheerverordening, bestaat voortaan een permanent solidariteitsmechanisme. De Europese Commissie beoordeelt jaarlijks welke lidstaten met migratiedruk worden geconfronteerd. Vervolgens wordt een jaarlijkse solidariteitspool vastgesteld waaruit deze landen ondersteuning kunnen ontvangen.²

Daarmee verschilt het nieuwe systeem fundamenteel van een model waarbij lidstaten pas tijdens iedere afzonderlijke crisis opnieuw moeten onderhandelen over de vraag wie bereid is te helpen.

De solidariteit moet nu vooraf worden georganiseerd.

De steun kan bovendien verschillende vormen aannemen. Een lidstaat kan asielzoekers of bepaalde personen met internationale bescherming vanuit een lidstaat onder migratiedruk herplaatsen, maar kan ook een financiële bijdrage leveren. Daarnaast zijn andere vormen van steun mogelijk, bijvoorbeeld operationele ondersteuning, maatregelen rond terugkeer, hulp bij re-integratie of ondersteuning bij de bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel.²

Het systeem wordt daarom vaak omschreven als verplichte maar flexibele solidariteit. Het verplichte karakter zit erin dat lidstaten in beginsel moeten bijdragen aan het gezamenlijke systeem. De flexibiliteit zit erin dat zij niet noodzakelijk allemaal asielzoekers hoeven over te nemen. Lidstaten hebben ruimte om te kiezen tussen verschillende vormen van solidariteit of een combinatie daarvan.²

Dat politieke compromis was noodzakelijk om het Migratiepact überhaupt mogelijk te maken. Sommige lidstaten wilden nadrukkelijk geen verplichte herverdeling van asielzoekers, terwijl buitengrenslanden juist vonden dat een systeem zonder structurele lastenverdeling hen met een onevenredig groot deel van de verantwoordelijkheid zou blijven opzadelen.

Spanje was al officieel een land onder migratiedruk

Juist op dit punt wordt de situatie rond Ceuta interessant.

De Europese Commissie had Spanje namelijk niet pas na de massale grensoverschrijdingen als een kwetsbaar buitengrensland aangemerkt.

In het eerste jaarlijkse Europese migratiebeheerproces werd Spanje al in november 2025 officieel aangemerkt als een lidstaat die onder migratiedruk staat. Hetzelfde gold voor Griekenland, Italië en Cyprus. Voor Spanje en Italië hield die kwalificatie in het bijzonder verband met grote aantallen ontschepingen na zoek- en reddingsoperaties op zee.³

Spanje behoorde dus al tot de landen waarvoor het nieuwe solidariteitsmechanisme bedoeld was toen de crisis in Ceuta eind juli plaatsvond.

De eerste jaarlijkse solidariteitspool voor 2026 was eveneens al vastgesteld. De Raad bepaalde een referentieaantal van 21.000 herplaatsingen en €420 miljoen aan financiële bijdragen voor de gehele Unie. Van die referentiecijfers moest indicatief 42 procent beschikbaar zijn voor lidstaten die onder migratiedruk staan door grote aantallen aankomsten na terugkerende zoek- en reddingsoperaties.⁴

Dat betekent niet dat er na de gebeurtenissen in Ceuta automatisch 21.000 mensen uit Spanje over andere lidstaten moesten worden verdeeld. De solidariteitspool is een jaarlijks Europees mechanisme en de daadwerkelijke steun hangt af van de behoeften van de begunstigde lidstaat en de wijze waarop de bijdragen worden geoperationaliseerd.

Maar het laat wel zien hoe bijzonder de politieke reacties waren.

Op papier hadden de lidstaten enkele maanden eerder ingestemd met een systeem dat expliciet erkent dat Spanje onevenredige migratiedruk kan ervaren en daarom Europese solidariteit kan ontvangen. Toen Spanje vervolgens daadwerkelijk met een zeer zichtbare grenscrisis werd geconfronteerd, ging een aanzienlijk deel van de eerste politieke discussie juist over de vraag of Spanje de problemen niet vooral zelf had veroorzaakt.

Solidariteit betekent niet dat Spanje geen verantwoordelijkheid meer heeft

Andersom zou het evenmin juist zijn om te stellen dat Europese solidariteit betekent dat Spanje niet meer verantwoordelijk kan worden gehouden voor de gebeurtenissen in Ceuta.

Het Migratiepact koppelt solidariteit juist nadrukkelijk aan verantwoordelijkheid.

Lidstaten aan de buitengrens moeten de Europese regels correct toepassen, personen registreren, grensprocedures uitvoeren, ongeautoriseerde bewegingen proberen te voorkomen en verantwoordelijkheid nemen voor asielverzoeken waarvoor zij volgens het Europese recht verantwoordelijk zijn. De solidariteitsregels zijn niet bedoeld als vervanging van die verplichtingen.²

Dat betekent dat andere lidstaten legitieme vragen kunnen stellen over de wijze waarop Spanje zijn buitengrens heeft beheerd.

Inmiddels is bijvoorbeeld gebleken dat vertegenwoordigers van Spaanse grensmedewerkers in de weken vóór de massale toestroom meerdere malen hadden gewaarschuwd dat het aantal pogingen om Ceuta via zee te bereiken sterk toenam. Volgens Reuters vroegen zij onder meer om extra personeel, duidelijkere instructies en aanvullende opvangcapaciteit. De Spaanse regering stelt dat zij de ontwikkelingen wel degelijk analyseerde, maar de berichtgeving roept vragen op over de mate waarin tijdig op de signalen is gereageerd.⁷

Solidariteit betekent dus niet dat verantwoordelijkheid verdwijnt.

Maar verantwoordelijkheid betekent evenmin dat solidariteit optioneel wordt zodra andere regeringen het beleid van de getroffen lidstaat afkeuren.

Dat onderscheid is misschien wel de kern van het nieuwe Europese systeem.

Kan een ander EU-land Spanje gewoon uit Schengen zetten?

De politieke confrontatie leverde ook juridisch verwarrende uitspraken op.

Volgens NOS dreigde Italië aanvankelijk Spanje tijdelijk uit de Schengenzone te weren. Denemarken, Finland en Tsjechië sloten zich aan bij de oproep.¹

Een individuele lidstaat kan echter niet simpelweg besluiten een andere lidstaat uit de Schengenzone te verwijderen.

Wat lidstaten onder bepaalde omstandigheden wél kunnen doen, is tijdelijk controles aan hun eigen binnengrenzen herinvoeren. De Schengengrenscode staat dit uitzonderlijk toe wanneer sprake is van een ernstige bedreiging van de openbare orde of binnenlandse veiligheid. Sinds de hervorming van de code wordt daarbij ook expliciet rekening gehouden met uitzonderlijke situaties waarin plotselinge grootschalige ongeautoriseerde bewegingen van derdelanders tussen lidstaten grote druk op nationale autoriteiten veroorzaken.⁸

Maar zelfs dan gelden voorwaarden.

Binnengrenscontroles moeten noodzakelijk en evenredig zijn en mogen slechts als laatste redmiddel worden gebruikt. Een lidstaat moet dus kunnen onderbouwen waarom controles werkelijk nodig zijn en waarom minder ingrijpende maatregelen onvoldoende zouden zijn.⁸

Dat is relevant voor Ceuta omdat op het moment van de eerste felle reacties nog geen grote secundaire beweging vanuit Spanje was vastgesteld.¹

De discussie ging daardoor niet uitsluitend over een daadwerkelijk ontstane veiligheidsdreiging, maar ook over angst voor wat mogelijk zou kunnen gebeuren.

Dit illustreert hoe snel migratiebeleid en het vrije verkeer binnen Europa met elkaar verbonden raken. Een probleem aan een buitengrens kan vrijwel onmiddellijk leiden tot politieke druk om ook de binnengrenzen weer strenger te controleren.

Wat gebeurde er na de eerste felle reacties?

De eerste dagen na de Ceuta-crisis gaven een beeld van sterke Europese verdeeldheid. Dat beeld moet inmiddels wel enigszins worden aangevuld.

Op 4 augustus 2026 kwamen de Europese ministers van Binnenlandse Zaken bijeen voor een speciaal overleg over de situatie. Tijdens dat overleg was de toon aanzienlijk minder confronterend. Volgens berichtgeving spraken de ministers uiteindelijk brede solidariteit met Spanje uit en werd benadrukt dat Europese samenwerking nodig was op het gebied van grensbewaking, mensensmokkel en de samenwerking met Marokko. Tegelijkertijd bleef er kritiek bestaan op onderdelen van het Spaanse migratiebeleid.⁹

Ook Commissievoorzitter Ursula von der Leyen stelde na de crisis verdere Europese ondersteuning voor bij de bewaking van de grens rond Ceuta en Melilla en meer technische en financiële steun aan Marokko.⁹

De uiteindelijke Europese reactie was dus niet simpelweg een weigering om Spanje te helpen.

Maar juist het verschil tussen de eerste dagen en het latere overleg is interessant.

Toen de beelden van duizenden mensen die Ceuta bereikten net verschenen, reageerden verschillende regeringen vanuit hun eigen nationale politieke positie. Pas daarna ontstond een meer institutionele Europese reactie waarin gezamenlijke verantwoordelijkheid weer centraal kwam te staan.

Dat ondersteunt de bredere conclusie van het NOS-artikel: de Europese solidariteit bestaat, maar kan onder plotselinge politieke druk zeer snel kwetsbaar worden.¹

Juridische solidariteit en politieke solidariteit zijn niet hetzelfde

Hier zit een belangrijk onderscheid.

Juridische solidariteit gaat over verplichtingen die uit het Unierecht voortvloeien. Artikel 80 VWEU, de Asiel- en Migratiebeheerverordening en de jaarlijkse solidariteitspool creëren een systeem waarin lasten en verantwoordelijkheden tussen lidstaten moeten worden gedeeld.² ⁵

Politieke solidariteit gaat over iets anders. Die gaat over de bereidheid van regeringen om elkaar tijdens een crisis publiekelijk te steunen, compromissen te sluiten en het probleem daadwerkelijk als een gezamenlijk Europees probleem te behandelen.

De eerste kan juridisch worden georganiseerd. De tweede is veel moeilijker af te dwingen.

Een regering kan bijvoorbeeld volledig voldoen aan haar financiële bijdrage aan de solidariteitspool en tegelijkertijd in het publieke debat zeer harde kritiek uiten op het migratiebeleid van een andere lidstaat. Juridisch heeft zij dan misschien aan haar concrete solidariteitsverplichtingen voldaan, terwijl er politiek nauwelijks sprake lijkt van Europese eensgezindheid.

Ceuta laat precies die spanning zien. De lidstaten hebben na jarenlange onderhandelingen een systeem gecreëerd waarin solidariteit minder afhankelijk moet zijn van vrijwillige goede wil. Maar dat systeem functioneert nog steeds binnen een Europese Unie van 27 nationale regeringen die politiek verantwoording afleggen aan hun eigen kiezers. Wetgeving kan voorschrijven dat landen bijdragen.

Zij kan veel moeilijker voorschrijven dat regeringen dezelfde politieke visie op migratie hebben.

Waarom migratie de Europese Unie zo gemakkelijk verdeelt

Migratie is voor deze spanning bijzonder gevoelig omdat de belangen van lidstaten structureel verschillen.

Landen aan de Middellandse Zee en andere buitengrenzen worden vaker geconfronteerd met de eerste aankomst, screening, opvang en registratie van personen die de EU bereiken. Landen verder in Noord- en West-Europa hebben daarentegen vaak meer te maken met secundaire bewegingen en asielverzoeken van mensen die eerder via een andere lidstaat zijn binnengekomen.

Daar komen grote politieke verschillen bovenop. Sommige regeringen leggen sterk de nadruk op bescherming, legale migratie en integratie. Andere regeringen richten zich veel nadrukkelijker op grenscontrole, terugkeer en het beperken van aankomsten.

De Spaanse regering bevindt zich op een aantal onderwerpen aan de relatief ruimhartige kant van dat politieke spectrum. De regularisering van grote aantallen migranten die al zonder reguliere status in Spanje verbleven leidde bijvoorbeeld tot forse kritiek van verschillende andere Europese regeringen. Tijdens de Ceuta-crisis werd dat beleid vervolgens door critici opnieuw aangehaald als bewijs dat Spanje een verkeerd signaal aan potentiële migranten zou afgeven.¹

Of die politieke kritiek de plotselinge gebeurtenissen in Ceuta daadwerkelijk verklaart, is een andere vraag. Zoals in het eerdere Grenswijs-artikel over de Ceuta-crisis is besproken, speelden verschillende factoren een rol, waaronder sociale media, mensensmokkelnetwerken en de onjuiste interpretatie van een uitspraak van het Spaanse Hooggerechtshof. De Spaanse regering heeft juist die factoren als directe aanleiding aangewezen.

Het verschil tussen die verklaringen is belangrijk. Wanneer een migratiecrisis onmiddellijk wordt gebruikt om bredere ideologische conflicten tussen regeringen uit te vechten, kan gezamenlijke Europese crisisbeheersing moeilijker worden.

Is het solidariteitsmechanisme dan eigenlijk sterk genoeg?

Ceuta roept daarmee een fundamentelere vraag op: heeft de EU met het Migratiepact het oude solidariteitsprobleem werkelijk opgelost? Voor een deel wel.

Het nieuwe systeem is aanzienlijk institutioneler dan vroeger. Er bestaat een jaarlijkse beoordeling van migratiedruk, er bestaat een solidariteitspool en er zijn regels over de bijdragen die lidstaten moeten leveren. Spanje hoeft dus niet pas nadat een crisis ontstaat alle andere lidstaten afzonderlijk te overtuigen dat het steun verdient. Het land was al vooraf aangemerkt als een lidstaat onder migratiedruk.³

Ook de flexibiliteit kan een voordeel zijn. Lidstaten die politiek grote bezwaren hebben tegen herplaatsing kunnen bijvoorbeeld financieel of operationeel bijdragen. Daardoor is er meer ruimte om solidariteit daadwerkelijk uitvoerbaar te maken zonder dat ieder debat onmiddellijk vastloopt op verplichte herverdeling.²

Maar dezelfde flexibiliteit vormt ook een beperking. Voor een buitengrensland maakt het immers verschil welke solidariteit wordt geboden. Geld kan helpen bij opvang, grensinfrastructuur of personeel, maar lost niet noodzakelijk het probleem op wanneer duizenden mensen daadwerkelijk moeten worden ondergebracht of wanneer het nationale asielsysteem overbelast raakt.

Herplaatsing kan die druk directer verminderen, maar is politiek vaak veel gevoeliger. De eerste solidariteitspool laat dat verschil duidelijk zien. De bijdragen van lidstaten bestaan uit verschillende combinaties van herplaatsingen, financiële bijdragen en alternatieve maatregelen. Duitsland en Frankrijk zegden bijvoorbeeld duizenden herplaatsingen toe, terwijl Nederland voor 2026 een financiële bijdrage van €21,9 miljoen heeft toegezegd.⁴

Alle bijdragen tellen juridisch mee als solidariteit. Maar zij hebben niet noodzakelijk hetzelfde praktische effect voor een lidstaat die op een bepaald moment grote aantallen mensen moet opvangen.

Solidariteit is ook geen onbeperkte verzekering

Daarbij moet nog een nuance worden gemaakt. Het solidariteitsmechanisme betekent niet dat iedere lidstaat bij iedere plotselinge stijging van het aantal aankomsten automatisch onbeperkt Europese steun kan opeisen.

Het systeem werkt op basis van beoordelingen van migratiedruk en vastgestelde behoeften. Een lidstaat die gebruik wil maken van de jaarlijkse solidariteitspool moet aangeven welk soort steun nodig is. Wanneer een land dat nog niet officieel als onder migratiedruk is aangemerkt alsnog ondersteuning wil, moet het die behoefte gemotiveerd aan de Commissie voorleggen.² Ook wordt van een begunstigde lidstaat verwacht dat hij zijn eigen verantwoordelijkheden blijft nakomen en eventuele structurele tekortkomingen in zijn asiel- en migratiesysteem aanpakt. Dat is logisch.

Een werkelijk duurzaam systeem kan niet betekenen dat één lidstaat zijn buitengrens of asielprocedure slecht organiseert en vervolgens automatisch verwacht dat andere lidstaten alle gevolgen overnemen. Maar het omgekeerde geldt eveneens. Wanneer ieder probleem aan een buitengrens wordt beantwoord met de mededeling dat de betrokken lidstaat eerst maar zijn eigen zaken op orde moet brengen, verliest het solidariteitsmechanisme zijn betekenis.

De moeilijkheid zit dus precies in het evenwicht: verantwoordelijkheid zonder solidariteit legt onevenredige lasten bij grenslanden, maar solidariteit zonder verantwoordelijkheid kan het gemeenschappelijke systeem eveneens ondermijnen.

Dat is ook de centrale gedachte achter de Asiel- en Migratiebeheerverordening.²

En wat zegt Ceuta over het Migratiepact zelf?

Het is nog veel te vroeg om te stellen dat de gebeurtenissen bewijzen dat het Migratiepact is mislukt.

De belangrijkste regels waren op dat moment pas sinds 12 juni 2026 van toepassing. Bovendien werd de solidariteitspool niet ontworpen als één enkel noodmechanisme dat iedere plotselinge grenssituatie binnen enkele uren oplost. Wel is Ceuta een belangrijke eerste stresstest. De crisis laat zien dat het juridische probleem van solidariteit voor een deel is aangepakt, maar het politieke probleem niet is verdwenen. Op papier was Spanje een erkend buitengrensland onder migratiedruk. Op papier bestond er een solidariteitsmechanisme. Op papier waren de bijdragen van andere lidstaten al vastgesteld.

Maar zodra tienduizenden mensen vrijwel tegelijkertijd de grens bereikten, ging de eerste Europese discussie niet alleen over de vraag hoe Spanje kon worden geholpen, maar ook over de vraag wie schuld had aan de situatie.

Dat verschil is essentieel. Een solidariteitssysteem werkt namelijk het gemakkelijkst wanneer lidstaten het eens zijn over de aard van het probleem. Het wordt veel moeilijker wanneer sommige regeringen vinden dat een andere lidstaat door zijn eigen beleid de crisis heeft veroorzaakt. Het Migratiepact bevat regels voor verdeling van verantwoordelijkheid. Het bevat geen mechanisme waarmee politieke overeenstemming kan worden afgedwongen.

Wat betekent dit voor Nederland?

Ook Nederland maakt onderdeel uit van dit nieuwe solidariteitssysteem. Voor de solidariteitspool van 2026 is voor Nederland een billijk aandeel van ongeveer 5,2 procent berekend. Nederland heeft binnen de eerste jaarlijkse pool gekozen voor een financiële bijdrage van €21,9 miljoen.⁴ Dat is een goed voorbeeld van de manier waarop de nieuwe flexibiliteit werkt. Nederland hoeft binnen die toezegging niet noodzakelijk dezelfde vorm van solidariteit te leveren als Duitsland of Frankrijk, die duizenden herplaatsingen hebben toegezegd. De lidstaten kunnen binnen de regels verschillende vormen van steun kiezen.

Voor Nederlandse lezers maakt dit solidariteit binnen het Migratiepact concreter. Het gaat niet uitsluitend om de abstracte vraag of Nederland “meer asielzoekers uit Zuid-Europa moet overnemen”. Europese solidariteit kan ook bestaan uit financiële bijdragen en andere ondersteuning. Tegelijkertijd blijft de discussie over herplaatsing relevant, omdat financiële ondersteuning en daadwerkelijke overname van personen verschillende problemen oplossen.

Wat Ceuta uiteindelijk blootlegt

De crisis in Ceuta laat daarmee twee verschillende soorten kwetsbaarheid zien.

De eerste is de kwetsbaarheid van de Europese buitengrens. Een zeer grote beweging van mensen kan in korte tijd enorme druk veroorzaken, zelfs op een grens waar al veel infrastructuur, politiecapaciteit en internationale samenwerking aanwezig is. De tweede is minder zichtbaar, maar misschien politiek belangrijker: de kwetsbaarheid van Europese solidariteit.

De Europese Unie heeft jarenlang onderhandeld om verantwoordelijkheid en solidariteit juridisch beter met elkaar te verbinden. Sinds juni 2026 bestaat daarvoor eindelijk een permanent systeem. Maar wetgeving kan niet alle politieke conflicten wegnemen. Wanneer een lidstaat onder druk komt te staan, zullen andere regeringen nog steeds kijken naar de manier waarop die staat zijn grens heeft bewaakt, welke nationale migratiekeuzes hij heeft gemaakt en welke gevolgen zij zelf vrezen wanneer mensen verder reizen.

Ceuta laat daarom niet zien dat solidariteit niet bestaat. Het laat zien dat solidariteit binnen de Europese Unie voorwaardelijk, politiek beladen en voortdurend onderhandelbaar blijft, zelfs nu bepaalde vormen daarvan juridisch verplicht zijn geworden.

Conclusie: solidariteit is nu verplicht, maar eensgezindheid niet

Het nieuwe Europese Migratiepact probeert één van de hardnekkigste problemen van het Europese asielbeleid te doorbreken. Lidstaten aan de buitengrens kunnen niet alleen verantwoordelijk worden gehouden voor registratie, opvang en asielprocedures zonder dat andere lidstaten een deel van de druk helpen dragen. Daarom bestaat sinds 12 juni 2026 een permanent solidariteitsmechanisme en daarom wordt jaarlijks bepaald welke landen onder migratiedruk staan en welke bijdragen andere lidstaten leveren.²

Spanje was al vóór de gebeurtenissen in Ceuta officieel één van die landen. Toch ontstond na de massale grensoverschrijdingen vrijwel onmiddellijk een confrontatie tussen Europese regeringen. Sommige landen wezen vooral op Spaanse verantwoordelijkheid, andere spraken solidariteit uit en opnieuw andere namen maatregelen uit angst dat mensen verder door Europa zouden reizen.¹

Enkele dagen later werd de Europese toon gematigder en werd tijdens overleg tussen de ministers van Binnenlandse Zaken alsnog brede solidariteit met Spanje uitgesproken.⁹ Dat maakt de eerste verdeeldheid echter niet irrelevant. Integendeel. Het laat precies zien waar de grens van juridisering ligt.

De Europese Unie kan regelen dat lidstaten moeten bijdragen. Zij kan berekenen hoeveel ieder land in beginsel moet bijdragen. Zij kan herplaatsingen, financiële steun en operationele ondersteuning organiseren. En wanneer een lidstaat bindende Europese verplichtingen simpelweg weigert na te komen, kan uiteindelijk zelfs het Hof van Justitie worden ingeschakeld.⁶

Maar de EU kan veel moeilijker afdwingen dat 27 regeringen tijdens iedere migratiecrisis dezelfde analyse maken, dezelfde politieke prioriteiten hebben en elkaar zonder verwijten te hulp schieten.

Daarom is de crisis in Ceuta meer dan een discussie over één Spaanse grens.

Het is een eerste belangrijke test van de centrale belofte van het Migratiepact: dat verantwoordelijkheid voor migratie nationaal kan beginnen, maar de lasten daarvan niet uitsluitend nationaal hoeven te blijven.

Of dat uitgangspunt ook standhoudt wanneer de volgende grote migratiecrisis langer duurt, meer asielaanvragen oplevert en daadwerkelijk tot grootschalige secundaire bewegingen leidt, zal uiteindelijk bepalen hoe sterk de nieuwe Europese solidariteit werkelijk is.